困擾農村多年的“垃圾圍村”頑疾，將迎來治愈的良機。

2月5日，2017年中央一號文件發布，連續14年聚焦“三農”工作。這份文件，明確提出要推進農村生活垃圾治理專項行動。

“推進農村生活垃圾治理專項行動，促進垃圾分類和資源化利用，選擇適宜模式開展農村生活污水治理，加大力度支持農村環境集中連片綜合治理和改廁。開展城鄉垃圾亂排亂放集中排查整治行動。”中央一號文件指出。

多位專家近日在接受《法制日報》記者采訪時指出，要實現中央一號文件“深入開展農村人居環境治理和美麗宜居鄉村建設”的目標，可以通過地方立法來實現。

中國環境資源法學研究會副會長、中國政法大學教授曹明德在接受記者采訪時指出，受城鄉二元結構影響，我國垃圾污染防治“重城市，輕農村”“重工業，輕農業”的思想沒有得到根本性的改變，一直以來都將垃圾污染防治的重點放在城市，城市相關的法律制度較為健全，而有關農村垃圾污染防治方面的法律法規則少之又少。

“必須要從源頭上解決這個問題，對農村垃圾污染防治專門立法。”曹明德說。

中國環境資源法學研究會副會長、中國人民大學法學院教授周珂認為，地方立法的實施效果如果夠好，其經驗還能推廣，可以帶動其他地方立法的出臺，甚至對國家層面的立法起到催化作用。

法律法規比較零散

缺乏統一性協調性

多位專家在接受記者采訪時指出，我國目前還沒有針對農村垃圾污染防治的專門立法，相應的規定只是散見于一些法律法規中，這是農村垃圾污染長期得不到解決且日益嚴重的重要原因。

環境保護法第四十九條規定，縣級人民政府負責組織農村生活廢棄物的處置工作。第五十條規定各級人民政府應當在財政預算中安排資金，支持農村飲用水水源地保護、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農村工礦污染治理等環境保護工作。

固體廢物污染環境防治法第四十九條規定了農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法，由地方性法規規定。

除此之外，農業法、循環經濟促進法等也對農村垃圾污染防治作了部分規定。

“這些法律條文涉及農業生態污染防治等多個方面，在一定程度上可以使我國農村地區垃圾污染防治工作有法可依，也對農村垃圾污染的嚴重化起到了一定的抑制作用。”周珂說。

但周珂同時指出，從總體上看，這些法律法規比較零散，缺乏統一性和協調性，使得農村垃圾污染防治得不到統一和協調的防治保障。

中國政法大學環境資源法研究所副教授胡靜認為，農村地區環境保護長期以來屬于薄弱環節，對于居民的生活廢棄物，無法像對企業一樣采用管制的手段，這是與城鎮不同之處。同時，由于沒有專門的立法，導致在資源的有效配置上缺乏制度保障。

國家立法難度頗大

過渡階段應有良策

不少專家學者呼吁，由于農村垃圾污染防治工作是一項復雜且艱難的長期任務，有必要對此進行專門立法。

“在國家層面上對農村垃圾污染防治進行立法，可以起到上位法的引領作用，對行政法規、行政規章、地方性法規等形成指導性作用。在上位法的指引下，更多的各地相關立法也將浮出水面，所以要想突破現行法規的局限性，就要完善上位法。”曹明德指出。

但在周珂看來，在一段時間內，要想實現國家層面的立法，難度頗大。

“據我所知，與我國農村垃圾污染防治相關的法律還沒有列入全國人大常委會的立法計劃中。而且，環境保護法也在近兩年進行了修改，短時間內應該不會再進行法律條例上的變動。”周珂認為。

胡靜認為，出臺具有可操作性的立法才能真正解決實際問題，中央和地方在農村垃圾污染防治上各自的職責包括資金投入等眾多方面需要厘清，其前提是將農村垃圾污染問題提高到和城市垃圾污染問題相同的高度，因此，這不是短時間內就能實現的，需要較長時間的考察與實踐。

但毋庸置疑的是，在國家立法難以出臺的過渡階段，必須要有良策來解決這一“頑疾”。

“在立法還沒有出臺的這段時間，現行法律應當將應有的功能覆蓋到農村去，可以借鑒國外一些經驗和做法。”周珂建議。

曹明德認為，國家層面的立法等待時間太長，可以考慮從其他方面著手。“我建議在這個過渡階段，可以地方立法先行，由各個地方來制定本地適宜的農村垃圾污染治理辦法，可以給國家立法一個緩沖時機，也不耽誤農村垃圾污染治理的進度。這是一個兩全其美的辦法。”

地方立法先行先試

減輕農村垃圾污染

修改后的立法法，明確了地方立法權限和范圍，明確設區的市可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規。

固體廢物污染環境防治法第四十九條規定，農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法，由地方性法規規定。

“這兩部法律明確了地方有權制定農村垃圾污染防治方面的法規，意味著地方立法機關應當不斷完善地方環境立法和制度建設，加快地方立法步伐，完善地方法律法規體系。”周珂說。

目前，廣東、河北兩省已相繼出臺了相關立法。

《廣東省城鄉生活垃圾處理條例》于去年1月1日起施行，對城鄉垃圾處理專項規劃編制進行了規定，對垃圾處理設施包括垃圾處理場(廠)、轉運站和收集點均提出了明確的建設要求，并就保障設施用地、加強建設過程的監管提出了要求。

2016年10月1日起施行的《河北省鄉村環境保護和治理條例》規定，禁止將國家明令禁止的嚴重污染環境的生產工藝、設備和產品向鄉村轉移；禁止違反有關規定將城鎮生活垃圾、建筑垃圾、工業廢棄物、醫療廢棄物等向指定場所以外的鄉村地區轉移、傾倒、填埋或者跨行政區域傾倒、填埋。

在曹明德看來，地方立法可以在當前的過渡階段起到很好的銜接作用，既能適應現階段的基本國情，也能對減緩農村垃圾污染起到很好的推動作用，還能為以后國家層面的立法提供經驗。

“但是，值得注意的是，地方立法一旦出臺，可能會出現另外的問題，比如由于各地情況不盡相同，在缺乏上位法指導的情況下，各地制定的地方立法差異較大，難免會出現管理較嚴格的省市向管理不嚴格的省市或者發達地區向不發達地區流轉垃圾的情況。”曹明德認為，應當有這方面的防范措施。

胡靜認為，由于各地政府經濟發展水平、財政收入狀況存在差異，可以考慮在立法中明確建立農村垃圾污染防治政府投入補償機制，與此同時，不同省份在進行立法時，在考慮本地情況的同時，在標準的制定方面不要出現過大差異。

（原題為《垃圾圍村，先讓地方立法解圍》）