困擾農(nóng)村多年的“垃圾圍村”頑疾，將迎來治愈的良機。

2月5日，2017年中央一號文件發(fā)布，連續(xù)14年聚焦“三農(nóng)”工作。這份文件，明確提出要推進農(nóng)村生活垃圾治理專項行動。

“推進農(nóng)村生活垃圾治理專項行動，促進垃圾分類和資源化利用，選擇適宜模式開展農(nóng)村生活污水治理，加大力度支持農(nóng)村環(huán)境集中連片綜合治理和改廁。開展城鄉(xiāng)垃圾亂排亂放集中排查整治行動。”中央一號文件指出。

多位專家近日在接受《法制日報》記者采訪時指出，要實現(xiàn)中央一號文件“深入開展農(nóng)村人居環(huán)境治理和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)”的目標(biāo)，可以通過地方立法來實現(xiàn)。

中國環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長、中國政法大學(xué)教授曹明德在接受記者采訪時指出，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，我國垃圾污染防治“重城市，輕農(nóng)村”“重工業(yè)，輕農(nóng)業(yè)”的思想沒有得到根本性的改變，一直以來都將垃圾污染防治的重點放在城市，城市相關(guān)的法律制度較為健全，而有關(guān)農(nóng)村垃圾污染防治方面的法律法規(guī)則少之又少。

“必須要從源頭上解決這個問題，對農(nóng)村垃圾污染防治專門立法。”曹明德說。

中國環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授周珂認為，地方立法的實施效果如果夠好，其經(jīng)驗還能推廣，可以帶動其他地方立法的出臺，甚至對國家層面的立法起到催化作用。

法律法規(guī)比較零散

缺乏統(tǒng)一性協(xié)調(diào)性

多位專家在接受記者采訪時指出，我國目前還沒有針對農(nóng)村垃圾污染防治的專門立法，相應(yīng)的規(guī)定只是散見于一些法律法規(guī)中，這是農(nóng)村垃圾污染長期得不到解決且日益嚴重的重要原因。

環(huán)境保護法第四十九條規(guī)定，縣級人民政府負責(zé)組織農(nóng)村生活廢棄物的處置工作。第五十條規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)在財政預(yù)算中安排資金，支持農(nóng)村飲用水水源地保護、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染治理等環(huán)境保護工作。

固體廢物污染環(huán)境防治法第四十九條規(guī)定了農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定。

除此之外，農(nóng)業(yè)法、循環(huán)經(jīng)濟促進法等也對農(nóng)村垃圾污染防治作了部分規(guī)定。

“這些法律條文涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)污染防治等多個方面，在一定程度上可以使我國農(nóng)村地區(qū)垃圾污染防治工作有法可依，也對農(nóng)村垃圾污染的嚴重化起到了一定的抑制作用。”周珂說。

但周珂同時指出，從總體上看，這些法律法規(guī)比較零散，缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，使得農(nóng)村垃圾污染防治得不到統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的防治保障。

中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所副教授胡靜認為，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護長期以來屬于薄弱環(huán)節(jié)，對于居民的生活廢棄物，無法像對企業(yè)一樣采用管制的手段，這是與城鎮(zhèn)不同之處。同時，由于沒有專門的立法，導(dǎo)致在資源的有效配置上缺乏制度保障。

國家立法難度頗大

過渡階段應(yīng)有良策

不少專家學(xué)者呼吁，由于農(nóng)村垃圾污染防治工作是一項復(fù)雜且艱難的長期任務(wù)，有必要對此進行專門立法。

“在國家層面上對農(nóng)村垃圾污染防治進行立法，可以起到上位法的引領(lǐng)作用，對行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方性法規(guī)等形成指導(dǎo)性作用。在上位法的指引下，更多的各地相關(guān)立法也將浮出水面，所以要想突破現(xiàn)行法規(guī)的局限性，就要完善上位法。”曹明德指出。

但在周珂看來，在一段時間內(nèi)，要想實現(xiàn)國家層面的立法，難度頗大。

“據(jù)我所知，與我國農(nóng)村垃圾污染防治相關(guān)的法律還沒有列入全國人大常委會的立法計劃中。而且，環(huán)境保護法也在近兩年進行了修改，短時間內(nèi)應(yīng)該不會再進行法律條例上的變動。”周珂認為。

胡靜認為，出臺具有可操作性的立法才能真正解決實際問題，中央和地方在農(nóng)村垃圾污染防治上各自的職責(zé)包括資金投入等眾多方面需要厘清，其前提是將農(nóng)村垃圾污染問題提高到和城市垃圾污染問題相同的高度，因此，這不是短時間內(nèi)就能實現(xiàn)的，需要較長時間的考察與實踐。

但毋庸置疑的是，在國家立法難以出臺的過渡階段，必須要有良策來解決這一“頑疾”。

“在立法還沒有出臺的這段時間，現(xiàn)行法律應(yīng)當(dāng)將應(yīng)有的功能覆蓋到農(nóng)村去，可以借鑒國外一些經(jīng)驗和做法。”周珂建議。

曹明德認為，國家層面的立法等待時間太長，可以考慮從其他方面著手。“我建議在這個過渡階段，可以地方立法先行，由各個地方來制定本地適宜的農(nóng)村垃圾污染治理辦法，可以給國家立法一個緩沖時機，也不耽誤農(nóng)村垃圾污染治理的進度。這是一個兩全其美的辦法。”

地方立法先行先試

減輕農(nóng)村垃圾污染

修改后的立法法，明確了地方立法權(quán)限和范圍，明確設(shè)區(qū)的市可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規(guī)。

固體廢物污染環(huán)境防治法第四十九條規(guī)定，農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定。

“這兩部法律明確了地方有權(quán)制定農(nóng)村垃圾污染防治方面的法規(guī)，意味著地方立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)不斷完善地方環(huán)境立法和制度建設(shè)，加快地方立法步伐，完善地方法律法規(guī)體系。”周珂說。

目前，廣東、河北兩省已相繼出臺了相關(guān)立法。

《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》于去年1月1日起施行，對城鄉(xiāng)垃圾處理專項規(guī)劃編制進行了規(guī)定，對垃圾處理設(shè)施包括垃圾處理場(廠)、轉(zhuǎn)運站和收集點均提出了明確的建設(shè)要求，并就保障設(shè)施用地、加強建設(shè)過程的監(jiān)管提出了要求。

2016年10月1日起施行的《河北省鄉(xiāng)村環(huán)境保護和治理條例》規(guī)定，禁止將國家明令禁止的嚴重污染環(huán)境的生產(chǎn)工藝、設(shè)備和產(chǎn)品向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移；禁止違反有關(guān)規(guī)定將城鎮(zhèn)生活垃圾、建筑垃圾、工業(yè)廢棄物、醫(yī)療廢棄物等向指定場所以外的鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移、傾倒、填埋或者跨行政區(qū)域傾倒、填埋。

在曹明德看來，地方立法可以在當(dāng)前的過渡階段起到很好的銜接作用，既能適應(yīng)現(xiàn)階段的基本國情，也能對減緩農(nóng)村垃圾污染起到很好的推動作用，還能為以后國家層面的立法提供經(jīng)驗。

“但是，值得注意的是，地方立法一旦出臺，可能會出現(xiàn)另外的問題，比如由于各地情況不盡相同，在缺乏上位法指導(dǎo)的情況下，各地制定的地方立法差異較大，難免會出現(xiàn)管理較嚴格的省市向管理不嚴格的省市或者發(fā)達地區(qū)向不發(fā)達地區(qū)流轉(zhuǎn)垃圾的情況。”曹明德認為，應(yīng)當(dāng)有這方面的防范措施。

胡靜認為，由于各地政府經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入狀況存在差異，可以考慮在立法中明確建立農(nóng)村垃圾污染防治政府投入補償機制，與此同時，不同省份在進行立法時，在考慮本地情況的同時，在標(biāo)準的制定方面不要出現(xiàn)過大差異。

（原題為《垃圾圍村，先讓地方立法解圍》）