引言

全國碳市場建設是一個復雜的系統工程，在我國試點碳市場的基礎上，全國碳排放交易體系于2017年底啟動建設，目前制度體系已初步形成，交易規模逐漸擴大，市場流動性有所提升。以實現碳達峰、碳中和目標為引領，全國碳市場正在穩步推進、發展壯大。

總量目標在碳排放控制中具有最基本的錨定作用，是減排政策制定、實施、評估的主要依據。建議充分考慮2030年前碳達峰和2060年前碳中和的要求和產業的承受力及競爭力，合理控制能源消費總量和能耗強度，并在全國碳市場初期碳排放強度控制的基礎上，統籌建立碳排放總量控制制度。

隨著“雙碳”目標的進一步落地，全國碳市場建設逐步進入“深水區”，亟待進一步的探索和升級。結合國內外市場建設經驗，全國碳市場仍需從頂層設計、市場體系、交易機制等方面深化推進各項工作，充分發揮上海國際金融中心服務輻射功能，加快打造具有國際影響力的碳交易中心、碳定價中心、碳金融中心。

原載：上海證券報

作者：上海聯合產權交易所黨委書記、董事長 周小全

把碳達峰、碳中和（以下簡稱“雙碳”）目標納入生態文明建設整體布局，是以習近平同志為核心的黨中央統籌國內國際兩個大局作出的重大戰略決策，是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，事關中華民族永續發展和構建人類命運共同體。作為一項推動實現“雙碳”目標的重要政策工具和重大制度創新，全國碳排放權交易市場（以下簡稱全國碳市場）以市場機制為手段，著力控制和減少溫室氣體排放，推進綠色低碳發展。全國碳市場已于2021年7月16日正式啟動上線交易，目前運行平穩有序。總體來看，作為全球覆蓋溫室氣體排放量規模最大的碳市場，全國碳市場目前仍處于起步階段，在逐步深化全國碳市場建設的過程中，需要通過更長時間的政策實踐、更大范圍的市場探索和主體參與，進一步服務“雙碳”戰略目標，為中國如期實現“雙碳”承諾貢獻力量。

一、碳市場的原理與國際發展現狀

人類經濟活動產生了大量的二氧化碳排放，其顯著的環境外部性是全球氣候變化。碳排放權交易是以基于科斯定理（Coase theorem）的產權經濟學為理論基礎來矯正環境外部性的政策工具。碳市場以“總量控制與交易（Cap and trade）”為核心機制，在碳排放總量控制目標下給納入溫室氣體排放控制的行業企業分配碳排放配額，允許企業進行交易，通過建立碳排放配額的供求關系形成市場碳價。在碳價約束下，企業開始將碳排放配額作為生產要素之一，有助于將溫室氣體排放的外部成本內部化為經濟成本，引導減排成本較低的行業、企業和地區優先減排，提高政策的成本效率，降低實現減排目標的社會總成本，從而實現碳排放資源的帕累托最優配置。

從全球來看，以碳排放權交易制度為代表的市場手段是區域化組織、國家和地區減排溫室氣體的重要措施。據統計，目前全球共有30多個國家和地區正在或計劃實施碳交易體系，包括歐盟、美國、韓國、新西蘭等，覆蓋的溫室氣體排放量約占當前全球排放總量的16%以上。以歐盟碳市場為代表的國際碳市場呈現出高度金融化、交易主體與產品多元化、交易監管機制與配套機制結構化、碳價趨于合理化等特征，經過實踐證明了其有效性和抗沖擊性。2021年11月在英國格拉斯哥舉辦的聯合國氣候變化框架公約締約方大會第26次會議（COP26）已達成了《巴黎協定》下國際碳市場的制度框架和總體原則。未來，碳市場將越來越多地成為幫助各國政府部門和行業企業實現排放目標的有力工具。

二、碳市場在雙碳目標中的重要作用和意義

2021年9月發布的《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》指出，推進市場化機制建設，加快建設完善全國碳排放權交易市場。2021年10月國務院印發的《2030年前碳達峰行動方案》進一步提出，建立健全市場化機制，發揮全國碳排放權交易市場作用。全國碳市場對中國“雙碳”目標的重要作用和意義主要體現在以下方面：

一是形成明確的減排目標及總量控制分解機制。碳市場的核心是“總量控制與交易”機制。政府部門根據國家溫室氣體排放控制要求，綜合考慮經濟增長、產業結構調整、能源結構優化、大氣污染物排放協同控制等因素，制定碳排放配額總量確定與分配方案。通過將整體減排目標分解到對碳市場覆蓋行業和相關受到管控的重點排放單位，以企業為微觀單元，倒逼產業結構低碳化、能源消費綠色低碳化，促進高排放行業率先達峰，進而促進部分地區率先達峰。

二是通過交易機制為碳減排釋放價格信號。低碳轉型從長遠看有利于提高行業企業競爭力，短期受行業和技術水平的影響，減排成本存在差異。全國碳市場在初始分配的配額和企業實際排放量之間建立供求關系，交易系統匯集大量的市場主體交易信息，形成公開透明的市場化碳價，并提供經濟激勵機制，將資金引導至減排潛力大的行業企業，在促進減排的同時，也能刺激前沿技術創新和市場創新，降低行業總體減排成本，給經濟增長注入新的低碳動力。

三是壓實碳減排責任，強化激勵約束機制。氣候變化問題具有外部性，碳市場通過建立“國家—地方—行業—企業”等多層級的碳排放管理機制，將碳達峰、碳中和相關工作層層落實。達到一定排放規模的行業和企業將被納入碳排放管理，通過碳交易機制把控制和減少碳排放的社會責任轉變為企業內部碳排放管理要求，進一步壓實企業碳排放管理責任，促使經濟主體主動降低排放，形成全社會有效的碳排放激勵和約束機制。

四是構建碳減排抵消機制推動全社會綠色低碳發展。通過構建全國碳市場溫室氣體自愿減排交易機制、碳普惠機制等，促進增加林業碳匯，促進可再生能源的發展，助力區域協調發展和生態保護補償，倡導綠色低碳的生產和消費方式，形成碳配額市場和碳減排市場互為補充、協同發展、集聚效應凸顯的全國碳市場格局，加快形成有效的減污降碳的激勵機制，調動全社會自覺自愿參與碳減排活動的積極性。

五是促進碳金融發展，積極樹立負責任的國際減排形象。依托全國碳市場有序發展具有國際影響力的碳交易中心、碳定價中心、碳金融中心，為綠色低碳發展轉型和實現碳達峰、碳中和提供投融資渠道，體現低碳投資的長期價值。同時，也為我國積極參與國際碳定價機制提供途徑，進一步倒逼我國能源結構、產業結構的調整優化，帶動綠色產業強勁增長，實現高質量發展，樹立我國積極控制碳排放、構建人類命運共同體的負責任大國形象。

三、全國碳市場建設和運行情況

全國碳市場建設是一個復雜的系統工程，在我國試點碳市場的基礎上，全國碳排放交易體系于2017年底啟動建設，目前制度體系已初步形成，交易規模逐漸擴大，市場流動性有所提升。以實現碳達峰、碳中和目標為引領，全國碳市場正在穩步推進、發展壯大。

一是初步構建了支撐全國碳市場運行的制度體系。生態環境部先后出臺了《碳排放權交易管理辦法（試行）》和碳排放權登記、交易、結算等管理制度，以及企業溫室氣體排放報告、核算、核查等技術規范，加快修訂完善溫室氣體自愿減排交易管理辦法。同時，國家層面的《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）列入國務院2021年度立法工作計劃，目前國家有關部門正積極推進相關立法進程。

二是穩妥制定配額分配方案，明確相關履約要求。生態環境部印發《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》，明確發電行業作為首個納入全國碳市場的行業，銜接我國正在實行的碳排放強度管理制度，采取基準法對全國發電行業重點排放單位分配核發全國碳市場第一個履約周期2019-2020年度碳排放配額。同時，穩步推進履約清繳工作，按照生態環境部的要求，各省級生態環境主管部門要確保本行政區域的重點排放單位在2021年12月31日17點前全部完成履約。

三是扎實開展數據質量管理工作。嚴格落實碳排放核算、核查、報告制度，在企業報告、地方生態環境部門核查的基礎上，生態環境部組織專門的督導幫扶，監督指導省級生態環境部門加大核查力度，組織開展核查抽查，通過對地方督促檢查和對企業現場抽查，加強對重點排放單位、核查機構、咨詢機構、檢測機構等市場相關主體的監督管理，明確地方落實數據質量管理和監督執法相關工作任務要求，進一步加強對全國碳市場的數據管理，提升數據質量。

四是順利完成相關基礎設施的建設和上線運行。利用好全國碳市場主要的基礎設施包括全國碳排放數據報送系統、全國碳排放權交易系統、全國碳排放權注冊登記系統。在生態環境部的指導下，全國碳排放數據報送系統依托全國排污許可證管理信息平臺進行建設，上海市、湖北省分別牽頭建設完成了全國碳排放權交易系統和注冊登記系統。根據上海市的統一安排，上海聯合產權交易所作為項目主體、上海環境能源交易所作為技術支撐機構，全力開展交易系統的建設工作并通過了系統的測試和驗收，受到主管部門、業內專家和市場主體的一致好評。

五是有序組織開展全國碳排放權交易。全國碳市場已于2021年7月16日正式啟動上線交易，首個履約周期覆蓋2019-2020年兩個年度，年覆蓋約45億噸二氧化碳排放量，共納入發電行業重點排放單位2162家。按照生態環境部的有關安排，上海環境能源交易所目前承擔全國碳排放權交易系統賬戶開立和運行維護等具體工作。全國碳市場自上線以來總體運行平穩有序。截至2021年12月31日，全國碳市場總共運行114個交易日，每個交易日均有成交，碳排放配額總成交量1.79億噸，總成交額76.61億元，成交均價42.85元/噸。市場啟動初期，由于履約要求尚未明確，市場活躍度總體不高。隨著10月底履約通知的出臺，企業交易意愿明顯上漲，市場活躍度大幅提升，交易規模節節攀升。總體來看，雖然全國碳市場交易臨近履約期總體較為活躍，初步體現了服務企業以市場化手段推進履約的基本功能，但從運行特點來看，也仍存在“啟動初期流動性有限，臨近履約期時交易活躍，市場交易情況隨履約周期影響呈現明顯波動”的碳現貨市場一般規律。

六是與國際碳市場存在較大差異。與國際碳市場相比，全國碳市場碳排放配額現貨二級市場成交量位居全球首位，但交易價格不具可比性。2021年7月16日至12月31日，全國碳市場碳排放配額現貨二級市場市場累計成交量大幅超過歐盟、韓國等國際碳市場。交易價格上，2021年7月以來國際碳價呈現不同程度上漲，歐盟碳價最高達到近90歐元/噸。由于國際間宏觀政策、碳市場機制、經濟形勢、減排成本等的不同，我國碳價目前與國際碳價可比性不強。尤其是市場機制上，我國碳市場在管理模式、納入行業、分配方式、交易主體、產品結構上與國際碳市場存在一定差異。總體來看，全國碳市場目前仍處于起步的初期階段，在機制設計、體系構建、市場發展上仍具有較大的提升空間。

四、穩步推進全國碳市場建設

全國碳市場是一項重大的制度創新，也是一項復雜的系統工程，需要完善的法規制度、完備的管理機制、有效的市場機制、真實的排放數據等各方面的配套支撐。全國碳市場的建設不可能一蹴而就，須循序漸進、逐步完善才能充分發揮市場機制的作用。結合碳達峰、碳中和目標及新形勢和新要求，全國碳市場建設要從以下幾方面進一步深化推進。

一是建立健全適應雙碳目標的全國碳市場頂層制度設計。以碳達峰、碳中和目標為引領，進一步建立健全全國碳市場頂層制度設計，制定清晰的路線圖和時間表，明確國務院各部門、地方生態環境主管部門、重點排放單位、全國碳排放權交易機構及注冊登記機構等支撐機構的職能分工，堅持市場主導和政府引導相結合，加強協調和溝通，統籌做好深化全國碳市場建設的相關工作。加快出臺《條例》，在配額分配機制、核查工作、信用監管、聯合懲戒等方面完善相關內容，及早完成立法，推動各部門之間形成協調機制，確保全國碳市場各項政策維持長期穩定。

二是盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。總量目標在碳排放控制中具有最基本的錨定作用，是減排政策制定、實施、評估的主要依據。建議充分考慮2030年前碳達峰和2060年前碳中和的要求和產業的承受力及競爭力，合理控制能源消費總量和能耗強度，并在全國碳市場初期碳排放強度控制的基礎上，統籌建立碳排放總量控制制度。在政府層面上，統一碳排放標準，制定長期、清晰的排放控制目標，形成以確保“雙碳”目標實現的導向體系。依托全國碳市場碳排放配額總量和分配制度，早日實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，并根據經濟社會發展形勢變化適度動態調節，從而對碳排放強度控制指標和總量控制指標實行剛性和彈性相結合的協同管理、協同分解、協同考核。

三是逐步擴大行業覆蓋范圍，形成多行業參與格局。在發電行業重點排放單位有序參與全國碳市場的基礎上，基于我國碳達峰目標的緊迫性，需要盡快將鋼鐵、化工、水泥等其他重點排放源行業納入全國碳市場，逐步將全國碳市場行業覆蓋排放源占比提高到50%以上。組織其他行業強化碳排放核算，夯實數據基礎。盡早明確行業擴容的時間表，給市場以較為明確穩定的預期。爭取“十四五”期間，發電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等八大行業全部納入全國碳市場，將碳交易體系作為工業行業碳達峰目標實現的核心政策工具。

四是逐步引入有償分配機制，完善配額分配方法。從國內外碳市場經驗來看，通過配額有償分配的實施，企業能夠快速積累對碳排放的認識，體現“污染者付費”的環境管理理念，在一定程度上彌補了免費發放所導致效率和公平的缺失，同時也起到了減排的促進作用。建議在全國碳市場免費分配的基礎上，適時引入有償分配機制并逐步提高有償分配比例，不斷優化配額分配方法，充分發揮市場對資源的配置作用，有效調節碳價，提高企業參與碳市場的積極性，促進企業更加科學高效實施減排方案，推動節能降碳新技術、新產業、新業態的發展。

五是推動非履約主體入市，形成多層次市場結構。在滿足監管要求的前提下，按照分層分類、分步推進、審慎穩妥的原則有序引入非履約主體。積極爭取金融監管部門支持，逐步引入金融機構（銀行、基金、證券等機構）參與碳市場，實現全國碳排放交易市場主體多元化，持續提升市場的覆蓋面、流動性和有效性。推動金融機構積極穩妥參與碳市場建設，促進碳市場標準體系的研究和制定，優化金融機構碳市場業績的評價標準。建立有效監管機制，國務院有關部門溝通協商建立聯合監管機制，全國碳排放權交易機構加強對非履約主體入市審核及日常監管工作。隨著全國碳市場的不斷成熟，逐步擴大非履約主體的種類和數量。

六是發展碳金融創新，形成有效的碳定價體系和多層次碳市場。依托上海成熟的綠色金融和資本市場體系，豐富交易產品和交易機制，進一步促進全國碳市場價格發現，提升市場流動性。發揮上海國際金融中心的資源和能力優勢，以全國碳交易市場為基礎，打造國際碳金融中心。推動金融市場與碳市場的合作與聯動發展，促進以碳排放權為基礎的各類場外和場內衍生產品創新，為交易主體提供多樣化風險管理工具。有序推進碳質押（抵押）、碳租借（借碳）、碳回購等多樣化的碳金融工具。鼓勵探索碳遠期、碳期貨、碳期權等金融產品交易。支持碳基金、碳債券、碳保險、碳信托、碳資產支持證券等金融創新，充分發揮碳排放權融資功能，滿足交易主體多元融資需求。鼓勵建立碳市場發展基金和低碳導向的政府投資基金，支持綠色低碳產業發展，形成綠色資金的主要供給來源。適時發布全國碳市場價格指數，推進形成多層次碳市場和打造有國際影響力的碳市場定價中心。鼓勵建立氣候投融資基金，引導國際國內資金更好投向應對氣候變化領域，打造全球綠色金融資產配置中心。探索引入中央對手方清算機制，降低市場參與者信用風險，加強風險管理體系的建設。建立健全市場監管機制，完善風控體系，防范市場風險。

七是統籌處理好全國碳市場與地方碳市場及其他市場的聯動和協同。重點總結和研究地方碳市場在市場建設、碳金融創新等方面的經驗，支持有條件的地方在“十四五”期間率先達到碳排放目標。依托地方碳市場的建設經驗發展和壯大全國碳市場，加快全國碳配額市場和自愿減排市場、碳普惠市場的整合，加快構建完整的現貨產品體系，在全國碳排放配額的基礎上，盡快規劃將國家核證自愿減排量、碳普惠等集中統一到全國碳排放權交易平臺。搭建有效的全國碳市場服務網絡，推動全國市場對地方市場、碳減排市場的吸收、聯動和融合，實現全國碳市場平臺的功能集聚，打造多層次復合型碳市場格局。加強碳市場與能源、環境市場的聯動分析，探索碳排放價格信號在碳關聯產業之間的傳導機制，促進全國碳市場與其他市場的聯動發展。

八是加強國際協作，逐步建設全球碳市場核心樞紐。立足全國碳市場和碳減排市場，結合《巴黎協定》《格拉斯哥氣候公約》等新形勢下的國際碳交易市場建設要求，研究在清潔發展機制（CDM）、國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）、《巴黎協定》第六條等不同機制下交易對接機制和標準體系。加快國內與國際碳交易機制間的政策協調。鼓勵相關行業企業開展低碳領域的國際化實踐，探索碳市場的國際區域性聯動，拓展碳交易人民幣跨境結算業務。加強對未來全球碳價機制、碳市場發展趨勢和管理機制的研究和參與，并發揮積極引領作用，通過對國內外不同碳定價機制的探索實踐，為后續我國擴大參與國際碳市場積累經驗。

五、結語

建設全國碳市場是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放、推進綠色低碳發展的一項重大制度創新，也是推動實現碳達峰目標與碳中和愿景的重要政策工具。盡管全國碳市場還處于起步階段，但從目前的制度體系和市場表現來看，初步顯示出市場機制對倒逼企業轉型、推進綠色低碳發展的促進作用。隨著“雙碳”目標的進一步落地，全國碳市場建設逐步進入“深水區”，亟待進一步的探索和升級。結合國內外市場建設經驗，全國碳市場仍需從頂層設計、市場體系、交易機制等方面深化推進各項工作，充分發揮上海國際金融中心服務輻射功能，加快打造具有國際影響力的碳交易中心、碳定價中心、碳金融中心。立足更高標準，樹立全球視野，服務新發展格局，從全局高度精心謀劃其高水平建設和高質量發展，切實平衡好經濟發展和碳減排的關系，更好服務“雙碳”目標的實現。