近日，財政部發(fā)布2019、2020年度地方預(yù)決算公開度排行榜。其中提到，地方預(yù)決算基本實現(xiàn)“應(yīng)公開盡公開”、預(yù)決算公開制度體系逐步健全、預(yù)決算公開透明度不斷增強。財政部于2021年5-8月，組織對2019、2020年度各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）預(yù)決算公開情況開展專項檢查。這是2015年以來第5次在全國范圍內(nèi)開展地方預(yù)決算公開檢查。

從檢查情況看，地方各級黨委和政府深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，多措并舉推動預(yù)決算公開工作，預(yù)決算公開管理水平持續(xù)提升，預(yù)決算公開工作取得顯著成效。根據(jù)公布的排名來看，廣東省、陜西省連續(xù)兩年蟬聯(lián)前兩名。2019年度排行榜前五名分別為廣東省、陜西省、河北省、湖南省、安徽??；2020年度排行榜前五名分別為廣東省、陜西省、湖南省、福建省、河北省。財政部通過定期公布地方預(yù)決算排行榜的方式，也可以讓地方政府“紅紅臉”“出出汗”，有利于相關(guān)政府和部門后續(xù)更好地推動“陽光財政”的建設(shè)進程。

公開度排行榜：地方“陽光財政”的年度測評

《預(yù)算法》第1條規(guī)定了預(yù)算法的立法宗旨在于規(guī)范政府收支行為，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。十九大和十九屆歷次全會精神也都要求進一步完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度。

2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，就加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系、全面實施預(yù)算績效管理作出部署。2020年12月，全國人大常委會作出《關(guān)于加強國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》，就加強人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能作出部署。2021年7月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強地方人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見》，要求地方人大在預(yù)算審查監(jiān)督中重點加強對政府債務(wù)的審查監(jiān)督?？傮w上看，中央高度重視預(yù)算審查監(jiān)督工作，將建立透明預(yù)算、績效預(yù)算、法治預(yù)算作為人大工作的重要抓手，并將政府債務(wù)審查監(jiān)督作為近年來的工作重點。

這幾年的預(yù)決算公開工作，從實踐效果的角度來觀察，主要是完成了如下幾項工作：

一是建立了預(yù)算透明的基礎(chǔ)性指標(biāo)體系。對于如何做好預(yù)算公開、預(yù)算公開細(xì)化到什么程度、分解為多少個細(xì)項，這些細(xì)項的公開又遵循怎樣的指導(dǎo)原則和具體標(biāo)準(zhǔn)，都有比較明確具體的指標(biāo)安排。

二是建立了預(yù)算透明的評測分析機制。針對不同省區(qū)市的預(yù)算公開程度，按照預(yù)算公開的指標(biāo)數(shù)和具體情況，對不同地方政府的預(yù)算公開廣度、深度和細(xì)致程度進行識別、比較和排序，督促各地按照預(yù)算法原則和中央統(tǒng)一要求更好地做好預(yù)算工作。

三是建立了預(yù)算透明的法治化治理框架。預(yù)算公開需要嚴(yán)格遵循《預(yù)算法》《預(yù)算法實施條例》《監(jiān)督法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，對于未能做到預(yù)算公開的地方政府及相關(guān)人員按照相應(yīng)的責(zé)任條款進行約束，并支持地方人大常委會在法律框架內(nèi)制定預(yù)算公開的相關(guān)實施細(xì)則。

“政府賬本”公開：實現(xiàn)透明化的政府公共治理

理解“陽光財政”工作，需要清楚“陽光”政策的實質(zhì)涵義。財政預(yù)算事關(guān)納稅人和老百姓的“錢袋子”，是“眾人之財，人民之財”，“陽光財政”的基本前提和根本目的，是在于人民能否充分有效監(jiān)督政府財政預(yù)算管理過程。管住了政府的“錢袋子”，也就管住了政府的權(quán)力之源，也就能保障公權(quán)力相對謙抑地行使，并將“眾人之財”真正按照績效原則做到“物盡其用”。

從更深層次上講，“陽光財政”是人民民主原則在財政預(yù)算領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，只有做到了預(yù)算的全面充分細(xì)致的公開，人民群眾才有機會、渠道和可能性去準(zhǔn)備了解、深入認(rèn)識和全面監(jiān)督預(yù)算的運行過程。只有財政預(yù)算工作實現(xiàn)了公開透明，才能實現(xiàn)“國家賬本”“政府賬本”置放于人民群眾的有效監(jiān)督之下，才能夠真正地實現(xiàn)將政府預(yù)算權(quán)“關(guān)進制度的籠子里”，讓作為預(yù)算實施者的政府敬畏并珍惜預(yù)算執(zhí)行權(quán)，將“精打細(xì)算”的思維貫徹“錢袋子”的管理全過程。

財政部的通知里，也指出了一些問題：一是個別部門未公開預(yù)決算；二是部分政府和部門公開不及時；三是公開內(nèi)容不完整不細(xì)化不準(zhǔn)確；四是公開內(nèi)容可讀性不夠。目前，實踐中政府和部門預(yù)算公開存在的問題，其實與其治理思維和治理能力的現(xiàn)代化和法治化程度緊密相關(guān)。

對于未公開預(yù)決算的情形而言，這些政府和部門往往其認(rèn)為公開就會存在監(jiān)督的可能性，缺乏對預(yù)算法治的基本敬畏和尊重；對于未及時公開預(yù)決算的情形而言，這些政府和部門往往沒有將預(yù)算公開作為政府治理正當(dāng)性及其能力評價的客觀體現(xiàn)，缺乏對現(xiàn)代政府治理思維的深入了解；對于公開內(nèi)容不完整不細(xì)化不準(zhǔn)確的情形而言，這些政府和部門不僅缺乏對預(yù)算法治實質(zhì)內(nèi)涵的準(zhǔn)確把握，同時還有可能減低民眾對政府預(yù)算公信力的評價；對于公開內(nèi)容可讀性不夠的情形而言，這些政府和部門沒有基于納稅人角度的換位思考，僅只是將預(yù)算公開作為事務(wù)性工作來看待，沒有真正將預(yù)算公開的工作做細(xì)做實。

根據(jù)財政部發(fā)布的情況來看，未公開預(yù)決算的情況屬于個別現(xiàn)象，公開不及時、公開內(nèi)容不完整不細(xì)化不準(zhǔn)確、可讀性不夠的情況則相對普遍。這其中的原因，可以用“三個不夠，三個不到位”來概括。

一是對預(yù)算法及其法治治理的敬畏不夠，對法治財政的理解不到位。預(yù)算既是政府的“錢袋子”，更是老百姓的“錢袋子”，預(yù)算資金的使用同樣適用“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的法治原則。

二是對預(yù)算公開的核心內(nèi)涵在于財政民主的認(rèn)識不夠，對民本財政的理解不到位。預(yù)算資金主要來源于納稅人的稅收和國有資產(chǎn)的收益，其使用的規(guī)模和用途都應(yīng)納入到“人民決定”的范疇中來，也都應(yīng)納入到“民生建設(shè)”中去。

三是對于現(xiàn)代政府治理的基本倫理和公共財政的正當(dāng)性邏輯了解不夠，對現(xiàn)代財政的理解不到位?，F(xiàn)代政府治理的核心是進行有效的公共管理，圍繞公共利益來彰顯行政管理和國家治理的合法性。

“陽光財政”與“績效財政”：建構(gòu)法治化的現(xiàn)代財政制度

“陽光財政”的推進，其實是與我國的國家治理體系和能力的現(xiàn)代化是同步進行的。我們或許可以從三個維度來理解和提建議。

一是從深化財稅體制改革的角度，現(xiàn)代預(yù)算制度是以標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力為價值取向的，其中規(guī)范透明就是指“陽光財政”，只有相關(guān)措施的安排促進實現(xiàn)了透明財政，才能真正建立現(xiàn)代財稅制度。

二是從全面依法治國的角度，預(yù)算法治是現(xiàn)代國家的基本評價前提，一個不能在法治框架內(nèi)進行預(yù)算的國家，就不可能真正實現(xiàn)治理現(xiàn)代化，要進一步強化制度約束，落實責(zé)任追究條款，促進預(yù)算公開成為真正的剛性規(guī)則。

三是從“以人民為中心”的角度，財政預(yù)算之“毫厘稅費”皆“取之于民”，需要按照“民眾之愿”而“善管賬本”，要“刀刃向內(nèi)”改革，自覺接受民眾監(jiān)督，致力于“物盡其用”“物盡其效”，真正按照績效原則“用之于民”“造福于民”。

預(yù)算作為現(xiàn)代財政的核心環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要治理活動。建立一個全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算體制，能夠提高公民對于國家治理活動的信任感，有利于規(guī)范政府的管理行為，提升政府治理績效，從而達到政府與公眾相互信任、合作管理的和諧模式。

目前，我國的預(yù)算制度法治化建設(shè)已經(jīng)從注重監(jiān)督的“陽光財政”模式進一步轉(zhuǎn)型到注重效能的“績效財政”模式。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，就加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系、全面實施預(yù)算績效管理作出部署。按照財政部的部署和安排，下一步主要是堅持結(jié)果導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，鼓勵先進、鞭笞落后，以檢查促改革，提升預(yù)算公開績效，進一步壓實地方責(zé)任。

（作者王樺宇為北京大學(xué)法學(xué)博士，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授、財稅法研究中心副主任，主要研究方向為財稅改革及其法治化、公共政策與社會治理等。）