近日，財政部發布2019、2020年度地方預決算公開度排行榜。其中提到，地方預決算基本實現“應公開盡公開”、預決算公開制度體系逐步健全、預決算公開透明度不斷增強。財政部于2021年5-8月，組織對2019、2020年度各省（自治區、直轄市、計劃單列市）預決算公開情況開展專項檢查。這是2015年以來第5次在全國范圍內開展地方預決算公開檢查。

從檢查情況看，地方各級黨委和政府深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，多措并舉推動預決算公開工作，預決算公開管理水平持續提升，預決算公開工作取得顯著成效。根據公布的排名來看，廣東省、陜西省連續兩年蟬聯前兩名。2019年度排行榜前五名分別為廣東省、陜西省、河北省、湖南省、安徽省；2020年度排行榜前五名分別為廣東省、陜西省、湖南省、福建省、河北省。財政部通過定期公布地方預決算排行榜的方式，也可以讓地方政府“紅紅臉”“出出汗”，有利于相關政府和部門后續更好地推動“陽光財政”的建設進程。

公開度排行榜：地方“陽光財政”的年度測評

《預算法》第1條規定了預算法的立法宗旨在于規范政府收支行為，建立健全全面規范、公開透明的預算制度。十九大和十九屆歷次全會精神也都要求進一步完善標準科學、規范透明、約束有力的預算制度。

2018年9月，中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，就加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系、全面實施預算績效管理作出部署。2020年12月，全國人大常委會作出《關于加強國有資產管理情況監督的決定》，就加強人大國有資產監督職能作出部署。2021年7月，中共中央辦公廳印發了《關于加強地方人大對政府債務審查監督的意見》，要求地方人大在預算審查監督中重點加強對政府債務的審查監督。總體上看，中央高度重視預算審查監督工作，將建立透明預算、績效預算、法治預算作為人大工作的重要抓手，并將政府債務審查監督作為近年來的工作重點。

這幾年的預決算公開工作，從實踐效果的角度來觀察，主要是完成了如下幾項工作：

一是建立了預算透明的基礎性指標體系。對于如何做好預算公開、預算公開細化到什么程度、分解為多少個細項，這些細項的公開又遵循怎樣的指導原則和具體標準，都有比較明確具體的指標安排。

二是建立了預算透明的評測分析機制。針對不同省區市的預算公開程度，按照預算公開的指標數和具體情況，對不同地方政府的預算公開廣度、深度和細致程度進行識別、比較和排序，督促各地按照預算法原則和中央統一要求更好地做好預算工作。

三是建立了預算透明的法治化治理框架。預算公開需要嚴格遵循《預算法》《預算法實施條例》《監督法》等法律法規的相關規定，對于未能做到預算公開的地方政府及相關人員按照相應的責任條款進行約束，并支持地方人大常委會在法律框架內制定預算公開的相關實施細則。

“政府賬本”公開：實現透明化的政府公共治理

理解“陽光財政”工作，需要清楚“陽光”政策的實質涵義。財政預算事關納稅人和老百姓的“錢袋子”，是“眾人之財，人民之財”，“陽光財政”的基本前提和根本目的，是在于人民能否充分有效監督政府財政預算管理過程。管住了政府的“錢袋子”，也就管住了政府的權力之源，也就能保障公權力相對謙抑地行使，并將“眾人之財”真正按照績效原則做到“物盡其用”。

從更深層次上講，“陽光財政”是人民民主原則在財政預算領域的重要體現，只有做到了預算的全面充分細致的公開，人民群眾才有機會、渠道和可能性去準備了解、深入認識和全面監督預算的運行過程。只有財政預算工作實現了公開透明，才能實現“國家賬本”“政府賬本”置放于人民群眾的有效監督之下，才能夠真正地實現將政府預算權“關進制度的籠子里”，讓作為預算實施者的政府敬畏并珍惜預算執行權，將“精打細算”的思維貫徹“錢袋子”的管理全過程。

財政部的通知里，也指出了一些問題：一是個別部門未公開預決算；二是部分政府和部門公開不及時；三是公開內容不完整不細化不準確；四是公開內容可讀性不夠。目前，實踐中政府和部門預算公開存在的問題，其實與其治理思維和治理能力的現代化和法治化程度緊密相關。

對于未公開預決算的情形而言，這些政府和部門往往其認為公開就會存在監督的可能性，缺乏對預算法治的基本敬畏和尊重；對于未及時公開預決算的情形而言，這些政府和部門往往沒有將預算公開作為政府治理正當性及其能力評價的客觀體現，缺乏對現代政府治理思維的深入了解；對于公開內容不完整不細化不準確的情形而言，這些政府和部門不僅缺乏對預算法治實質內涵的準確把握，同時還有可能減低民眾對政府預算公信力的評價；對于公開內容可讀性不夠的情形而言，這些政府和部門沒有基于納稅人角度的換位思考，僅只是將預算公開作為事務性工作來看待，沒有真正將預算公開的工作做細做實。

根據財政部發布的情況來看，未公開預決算的情況屬于個別現象，公開不及時、公開內容不完整不細化不準確、可讀性不夠的情況則相對普遍。這其中的原因，可以用“三個不夠，三個不到位”來概括。

一是對預算法及其法治治理的敬畏不夠，對法治財政的理解不到位。預算既是政府的“錢袋子”，更是老百姓的“錢袋子”，預算資金的使用同樣適用“將權力關進制度的籠子里”的法治原則。

二是對預算公開的核心內涵在于財政民主的認識不夠，對民本財政的理解不到位。預算資金主要來源于納稅人的稅收和國有資產的收益，其使用的規模和用途都應納入到“人民決定”的范疇中來，也都應納入到“民生建設”中去。

三是對于現代政府治理的基本倫理和公共財政的正當性邏輯了解不夠，對現代財政的理解不到位。現代政府治理的核心是進行有效的公共管理，圍繞公共利益來彰顯行政管理和國家治理的合法性。

“陽光財政”與“績效財政”：建構法治化的現代財政制度

“陽光財政”的推進，其實是與我國的國家治理體系和能力的現代化是同步進行的。我們或許可以從三個維度來理解和提建議。

一是從深化財稅體制改革的角度，現代預算制度是以標準科學、規范透明、約束有力為價值取向的，其中規范透明就是指“陽光財政”，只有相關措施的安排促進實現了透明財政，才能真正建立現代財稅制度。

二是從全面依法治國的角度，預算法治是現代國家的基本評價前提，一個不能在法治框架內進行預算的國家，就不可能真正實現治理現代化，要進一步強化制度約束，落實責任追究條款，促進預算公開成為真正的剛性規則。

三是從“以人民為中心”的角度，財政預算之“毫厘稅費”皆“取之于民”，需要按照“民眾之愿”而“善管賬本”，要“刀刃向內”改革，自覺接受民眾監督，致力于“物盡其用”“物盡其效”，真正按照績效原則“用之于民”“造福于民”。

預算作為現代財政的核心環節，是實現國家治理體系現代化的重要治理活動。建立一個全面規范、公開透明的現代預算體制，能夠提高公民對于國家治理活動的信任感，有利于規范政府的管理行為，提升政府治理績效，從而達到政府與公眾相互信任、合作管理的和諧模式。

目前，我國的預算制度法治化建設已經從注重監督的“陽光財政”模式進一步轉型到注重效能的“績效財政”模式。2018年9月，中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，就加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系、全面實施預算績效管理作出部署。按照財政部的部署和安排，下一步主要是堅持結果導向、目標導向和問題導向，鼓勵先進、鞭笞落后，以檢查促改革，提升預算公開績效，進一步壓實地方責任。

（作者王樺宇為北京大學法學博士，上海交通大學凱原法學院副教授、財稅法研究中心副主任，主要研究方向為財稅改革及其法治化、公共政策與社會治理等。）