【編者按】

2021年即將過去，世界依然在新冠疫情肆虐下艱難前行，大國博弈、地緣政治沖突、新老熱點問題錯雜交織。世界與中國如何從2021年走來，又如何向著2022年前行？上海外國語大學（SISU，“西索”）上海全球治理與區域國別研究院與澎湃新聞（www.usamodel.cn）合作，邀集各領域專家，呈上“西索世鑒”系列文章，盤點2021年世界大勢，展望2022年世相新局。

2020年初暴發的新冠疫情導致西方世界內部的社會撕裂和政治極化有增無減，同時也使經濟全球化進程遭受更加嚴重的挫折。為緩解內部矛盾和因應形勢變化，西方政治精英表現出了不同程度的民族主義和單邊主義傾向。上任伊始的新一屆歐盟領導層因而推出了“歐洲戰略自主”的概念，希望提升歐洲在國際事務中的獨立性與影響力。在2021年一年里，一方面中美戰略競爭逐漸加劇，國際力量格局日趨失衡，另一方面疫情跌宕使各國運行節奏交錯起伏，趨于紊亂，歐盟不得不在英美中俄等大國之間多面轉圜，艱難推進著“戰略自主”的政策架構建設。

“綠色新政”和“數字歐洲”：“超國家”的經濟民族主義

2019年底以馮德萊恩為主席的新一屆歐盟委員會上任之際，即提出了“綠色新政”和“數字歐洲”兩大目標，將其視為優化歐盟內部生產要素配置、提升歐洲對外經濟競爭力的主要途徑。雖然新冠疫情起伏不時干擾著歐委會的議程設置與戰略認知，但這兩大目標始終引導著歐盟決策方向與節奏，并且成為歐盟計劃中“戰略自主”架構的技術與經濟基石。2021年里歐盟針對這兩大目標出臺了100多份政策文件，呈現出自上而下“縱向”產業政策的明顯特征，主要包含這樣幾點：

首先，在歐盟層面匯集巨額資金，對特定產業部門和特定技術領域實施具有很強針對性的投資。2021年初，歐盟即決定利用疫后經濟恢復與重建的機會，將名為“下一代歐盟”的疫后恢復計劃里約三分之一資金，即6000多億歐元，用于推進綠色新政目標，幫助各成員國逐漸關停高能耗的傳統產業，建立綠色新能源產業，進而優化歐洲制造業的能源使用結構。2021年4-5月間，歐委會表示將向半導體芯片產業投資數十億歐元，并推出了意在更新2020年的《歐盟產業戰略》的系列文件，提出將在與人工智能、量子通訊、云計算等技術相關的“關鍵性”產業部門增加歐盟層面的投入與支持，并推動這些部門的歐洲企業建立產業聯盟，推進全歐洲層面的溝通與協作。

其次，修改歐盟反壟斷政策的既有架構，意在鼓勵形成歐洲自己的大型龍頭企業，從而推動歐洲本土企業加速研發和推廣最新尖端技術，增強歐洲企業相對美國同行的競爭力。歐盟過去嚴格限制大企業的并購，導致數字技術平臺等產業領域的歐洲企業不僅小而散，而且研發新技術速度較慢，能力較弱，無法抵抗美國的蘋果和谷歌這樣的數字產業巨頭對歐洲市場的獨占。2021年11月歐委會出臺了《適應新挑戰的新競爭政策》文件，提出了修改反壟斷政策的設想，表示要支持歐洲“數字轉型”，加強對谷歌這樣的美國巨頭公司的制約與監管，以增加歐洲單一市場體系的“彈性與活力”。

再次，確立更加嚴格的保護主義政策體系，強化外資審查，防止外資收購歐洲的“戰略性資產”，保護歐洲本土企業與市場免受域外力量控制。歐委會2021年5月針對“扭曲歐洲內部市場的外國補貼”，制訂了新的管制規則草案；11月出臺了有史以來第一份《歐盟投資審查年度報告》，提出了關于對外技術轉讓更加細化的管制目標；12月初推出了《保護歐盟及其成員國免受第三方經濟強制》的提案，計劃在歐盟及其成員國這兩個層面建立內部高度整合的復合型政策架構，綜合運用多種政策工具保護歐洲本土商業利益，通過對“經濟強制”的靈活定義，防止域外經濟力量對歐洲企業構成威脅。

上述政策文件，無不強調歐盟應匯集更多經濟資源，掌握更大決策權力，把控歐洲“綠色轉型”與“數字轉型”的方向與節奏，引導整個歐洲提升自身的國際競爭力，從而在人工智能技術帶動的新一輪尖端技術與前沿產業國際競爭中，促使歐洲搶占先機，占領針對中美等世界大國的“制高點”。這些遠景規劃與政策設計，體現出歐洲政治精英希望推行“超國家”的經濟民族主義戰略意圖。

美歐關系并無實質性改善

2021年初美國拜登政府上任后，將歐洲和亞太的美國傳統盟友稱作“我們最重要的戰略資產”，并在2021年6月借助西方七國首腦峰會、美歐峰會、美英峰會、北約峰會等雙邊與多邊最高層會議與歐盟頻頻互動，美國前總統特朗普時期曾經齟齬不斷、緊張對立的美歐關系得到緩和。美歐之間出現了一定程度的彼此靠攏、加強協作的趨向，表現在這樣幾方面：

其一，在意識形態領域，歐盟明顯受到美國的影響。雙方使用相似的話語和概念，在與人權問題等涉及價值觀議題上采取相近政策。

其二，在大國權力斗爭主導的地緣政治領域，美歐聚焦于中國和俄羅斯問題的雙邊磋商已經機制化，未來還會加強。值得注意的是，美國明確和純粹地將中國視為“敵手”（adversary），但歐盟將中國既定義為價值觀和制度上的“對手”（rival），同時也定義為經濟上的競爭者和全球氣候領域的潛在合作者，并沒有明確否認中歐戰略伙伴關系，兩者的態度有微妙的差別。

其三，在有關全球治理的國際機制改革問題上，美歐協調也會加強。特朗普政府想要拆解世貿組織等全球治理架構，而拜登政府則表示要重返世貿組織，通過改革來調整和鞏固全球治理的國際機制，歐盟表示歡迎，但在如何改革的具體問題上則存在分歧。

第四，雙方在維護供應鏈彈性與產業鏈安全的問題上，也會加強合作。在新冠疫情刺激下，美歐都感到有必須要在醫療用品和勞動密集型產業上擺脫對中國的“供應鏈依賴”。

但是，美歐之間的矛盾并未減少，主要表現在：首先，技術與產業競爭沒有減弱。雙方都希望能掌握新一代尖端技術與前沿產業的發展方向與演進節奏，彼此爭奪“制高點”和主導權。此外，歐盟在2020年底出臺的“數字市場法案”和“數字服務法案”，矛頭直指美國巨型數字平臺公司，美歐為此爭吵不休。同時美歐在碳邊境稅問題上也存在分歧和爭議。

其次，在貿易與投資領域，美國仍未取消特朗普時期對歐盟鋼鋁產品征收的懲罰性關稅，只是在2021年10月底同意給予歐盟一定量的免除高關稅的出口配額，同時雙方在農產品、汽車產品、政府采購等領域的市場開放問題上仍存在相當大的矛盾，因而在特朗普時期已被凍結的“美歐跨大西洋貿易與投資伙伴關系”（TTIP）談判目前仍無法啟動。

再次，在金融貨幣領域，美歐也在暗中較量。歐盟在“歐洲戰略自主”框架內提出了推動歐元國際化的新設想，對美國主導的美元霸權構成了新的挑戰與威脅。歐盟對美聯儲的大規模量化寬松政策強烈不滿，認為美國在向外輸出通貨膨脹，破壞了歐央行推動的謹慎而節制的貨幣政策。

最后，在戰略安全領域，雙方也存在分歧和斗爭。歐洲不希望充當美國全球戰略的馬前卒，不希望被完全綁上美國的戰車，同時要竭力維持在安全事務上相對美國的獨立性。拜登政府希望將北約從地區性戰略同盟擴展為實現美國意圖的全球性戰略工具，歐盟和法德等大國并不同意，不希望被美國拖到遠離歐洲的其他區域的戰略博弈當中。

美國希望在印太地區開展更加激烈的戰略博弈，并對歐洲施壓，要求其加入美國的行動。雖然歐盟在2021年9月出臺了《歐盟印太戰略》文件，法德兩國也派出軍艦象征性地進入亞太海域，但歐洲對印太戰略安全其實沒有太大興趣，也不想投入太多戰略資源。

此外，在2021年8月美國突然撤出阿富汗的刺激下，部分歐洲國家領導人重拾關于“歐洲軍”的討論，馮德萊恩也在9月中旬的盟情咨文演講中提及“歐洲防務聯盟”設想，再次凸顯出美歐戰略互信的缺失。美歐在安全與防務上控制與反控制的相互算計綿延不絕。

英歐彼此漸行漸遠

2021年伊始，英國脫歐過渡期結束，英國正式脫離歐盟，英歐經貿往來不再享有經濟一體化架構的便利，但英國與歐盟倉促簽訂的《英歐貿易合作協定》文字模糊，內容簡略，明顯帶有臨時救急的意味，導致英歐關系至今難以擺脫模糊而搖擺的狀態。不論是在長達四年的脫歐談判過程中，還是在脫歐后的過渡期里，歐盟對英國都始終抱著近乎敵視的強硬態度，使英國政治精英們感到心灰意冷。2021年里，在美國和歐盟之間的天平上，經過兩相權衡，英國選擇進一步倒向美國，疏離歐盟和歐洲大陸國家。

在技術與產業領域，英國在2021年初不顧歐盟挽留，退出了歐盟旨在推動歐洲高校之間研究協作的“伊拉斯莫斯”項目體系。與此形成對照的是，2021年6月10日英國首相約翰遜與美國總統拜登發表聯合宣言，表示要建立“里程碑性的雙邊技術伙伴關系”，在人工智能、量子計算、新型電池等領域聯合研發，共同占據世界領先地位。7月20日出臺的《英國創新戰略》文件則表示，美國擁有“世界上最好的”國家實驗室體系，英國必須要向美國學習。在投資領域，英國當前強化外資審查機制的政策步驟，對美國有不少模仿和借鑒，與歐盟相比則有較大差異。

在戰略安全領域，歐盟一直試圖拉攏英國，支持搭建法德英三家協商溝通的“E3”非正式合作架構，以便在涉及歐洲周邊安全和歐洲共同防務的領域加強協作，提升歐洲在國際外交與安全熱點問題上的話語權與影響力。然而英國對歐盟“超國家”層面的安全與防務架構的實質作用抱懷疑態度，對英歐安全合作態度相當冷淡。2020-2021年的英國政策文件對英國與歐盟的安全關系沒有做出任何實質性闡述或具體界定。2021年6月底英德兩國外長發表了《英德聯合宣言》，表明英國想要甩開歐盟這個層面，與主要大國開展國家間的雙邊安全合作。

實際上，從2021年初以來，英國決策層和社會各界都一再表現出與歐盟“離婚”后的輕松感與欣快感，認為脫歐使英國擁有了前所未有的決策自由度，獲得了更大更靈活的戰略空間，希望英國能夠越過具有狹隘地區性的歐洲一體化架構，更好地按照自己的意愿在國際社會縱橫捭闔，斡旋騰挪。2021年的一年里，隨著英國更加緊密地靠攏美國，更明確地認同乃至追隨美國的戰略布局和政策架構，英歐之間漸行漸遠。

回首2021年，新上任的美國拜登政府推行“沒有特朗普的特朗普路線”，延續了前任政府的保護主義、重商主義和單邊主義做法，致使美歐矛盾并無根本性緩解；而在歐洲周邊的中東北非地區和俄烏交界地帶，局部沖突此起彼伏，地緣政治碎片化趨勢并未改變；英國決絕地離開了歐盟，以波蘭為代表的中東歐成員國與德國和歐盟領導層之間的矛盾又在潛滋暗長。波詭云譎的大國競爭和地緣政治，層出不窮的歐洲內部紛爭，使歐盟追求“戰略自主”的步伐顯得躑躅不定。當前德國新政府的政策走向尚不明朗，明年法國又將迎來新一輪總統選舉，歐盟未來前景難免顯得云遮霧罩，尚需拭目以待。

（忻華，上海外國語大學歐盟研究中心主任、研究員、博士生導師）