【編者按】

本文源自陳宗勝教授于12月10日北師大理論討論會的發言提綱，感謝陳宗勝老師供稿！文章首發于經濟學家圈（dalianpapapa），澎湃新聞（www.usamodel.cn）經授權刊發。

陳宗勝在發言中說，一般地說，毅夫教授提出的動態比較優勢觀點（或新結構主義理論），能夠解釋經濟發展的大部事實，但是他提出的有為政府與有效市場的概念術語，可能過于理想化；維迎教授旨在重視市場和企業作用的觀點，符合我國經濟社會體制改革方向和事實，但是過于強調則可能易于使理論觀點極端化；另外，田國強教授對經濟學理論討論的嚴密性和嚴格性的分析，符合科學研究精神和爭論事實，但是過于關注字面意義可能易于偏向概念化。

以下是陳宗勝教授的演講全文：

對林、張、田各打五十大板：從研究實際問題中尋求共識

——追趕型經濟中的政府應當更好地發揮作用

很高興參加此次會議。首先祝賀高明華教授牽頭主持的公司治理指數的正式發布，相信這一研究成果的學術價值和實際應用價值會得到社會各界的認可。

我想利用此機會，講一下，政府的作用及產業政策等問題。這不可避免地要涉及當下正在進行的討論。所以，我講三個問題，與大家討論。

一、關于政府作用及產業政策最近討論的一些簡單評論

大家知道最近先是學術界，后來是有關政府部門組織，對政府的作用和產業政策問題開展了廣泛的討論。我沒有仔細閱讀全部材料，因此不能做全面的評價，但就我讀過的材料簡單評價一下。我本不想具體評論，但有幾位朋友都要求我直接開展批評。因此我就簡單說一下我的看法。我與林毅夫教授和張維迎教授等等都是多年的好朋友，與田國強教授沒有直接交往，但讀過他不少好文章和著作。首先，我以為他們發起的這個討論非常有意義，無論對政府和市場的作用持何種態度，也無論是支持或反對產業政策的觀點，都對此問題的澄清，對今后我國改革開放做出了非常重要的努力和貢獻。

其次，我用簡單地幾句話評論一下幾位主要參與者的意見。我用以下的三個“符合事實”和“三個化”來概括我對三位教授的理論觀點的認識。一般地說，毅夫教授提出的動態比較優勢觀點（或新結構主義理論），能夠解釋經濟發展的大部事實，但是他提出的有為政府與有效市場的概念術語，可能過于理想化；維迎教授旨在重視市場和企業作用的觀點，符合我國經濟社會體制改革方向和事實，但是過于強調則可能易于使理論觀點極端化；另外，田國強教授對經濟學理論討論的嚴密性和嚴格性的分析，符合科學研究精神和爭論事實，但是過于關注字面意義可能易于偏向概念化。這樣概括性的評論，不一定準確請大家批評。

再次，建議多研究實際問題。總的來說，幾位學者間的爭論是側重理論層面的，其中毅夫的理論最為系統，但所有討論還不是討論中國的現實產業政策情況。我建議所有理論家、學者，一定從研究中國的產業政策的具體情況出發，來進一步闡述自己的觀點，可能更容易形成共識。

從中國的產業政策現實這個角度看，比較而言，我更贊成陳清泰老師的看法。他在一次演講中談到了中國實施產業政策的三個條件，是很有針對性的灼見。他認為從時間上看，中國前期的產業政策有得有失，得大于失；后期的產業政策也有得有失，但失大于得；從種類上看，橫向產業政策即基礎性的，如基礎設施、基礎產業、基礎服務業和基本生活用品等是成功的，而縱向產業政策即競爭性產業是不完全成功的。另外，吳敬璉老師強調產業發展的競爭性及非歧視性的觀點都是很精辟的。

二、制訂和評價產業政策的三個原則

我認為，制訂和評價產業政策要有三個原則或三個觀念：一個是要有實施強度和時間的觀念：有的產業政策要求是必保性必須完成的（有實施主體、有措施、有目標、有進度等等如道路橋梁、油氣資源類），有的是半保證性的（確定實施主體但短時間并及時退出如大規模集成電路、基礎軟件等等）、有的是指導性的（競爭性的但無特定主體如重型裝備產業等等），有的方向性的（無實施主體，充分競爭等）。

二是要有層級的原則和觀念，有的是國家層級的（航空航天、某些礦業，不能因其有較大外部性就不歸為產業，可能今天只是安全層面的考慮，但十幾年后就轉為產業），有的是部門層級的（如交通、集成電路），有的地方層級的（如農業、養老、普惠金融）。

三是要有發展階段的原則和觀念：我國是后發展中國家，因此產業門類的多樣性是客觀存在的。有的是低收入階段的產業（基礎食品為業），有的是中低收入階段的（基礎設施），有的是中高收入階段的（生產裝備、基礎軟件），有的甚至是高收入階段的（健康、信息、互聯網等等）。

就我國實施的產業政策的效果看，按照以上三原則我的看法是，中國的產業政策基本上或總體上是成功的，或者說成功的多，失敗的少。否則，我國經濟近四十年的巨大成就就不好解釋。當然，不同時期上比較要加一個“更”字，即前期比后期成功的更多些，后期比前期失敗的更多些；按種類比較，也是要加個更字，橫向的基礎性的產業政策成功的更多，縱向實體競爭產業政策失敗的更多。我們應當把中國的各種產業政策一一地全面的進行考察和分析，大致可以得出這樣的一個評價。

我認為我們應當按此三原則來梳理我國的產業政策并且評價其得失，特別是總結經驗教訓，以便更好地運用。比如，按照層級原則，中央與地方政府的產業政策要有明確分工；按照發展階段的原則，應當把產業政策重點放在與當前階段相適應的產業上；而按照實施強度和時間性的原則，要大幅減少必保性產業及政策，多采用指導性的并且要適時退出的政策。轉而在產權保護、人才培養、基礎產業、金融市場等等維護產業競爭的領域及環境因素，多進行扶持和引導。

三、追趕型經濟要更好地發揮好產業政策的作用。

我國是后發展國家，客觀決定我國必是追趕型經濟，我們從低收入追趕到中下等及中上等收入國家，至今已經達到人均GDP8000美元，正在努力實現全面小康水平，小康之后還要追趕成為初步富裕（比如13000美元）及更加富裕（50000美元）的經濟體。這決定我國一定長期里是追趕型的經濟體。

作為追趕型經濟體，政府的作用就一定要更好地發揮。不發揮政府的作用就無法集中優勢完成追趕任務。如果不發揮政府的作用，只發揮市場的作用，就是放棄追趕。我們是社會主義公有制市場經濟，主要就是發揮政府對市場的調控和集中優勢辦大事的作用，如果失去政府調控就難免會發生市場失靈。美國正在發生的分配惡化、中產階層方向迷失、制造業優勢不再等等，也從另方面給我們以警醒。

因此問題的核心是，如何更好地發揮政府的作用。而政府發揮作用的重要抓手或措施之一，就是用好產業政策。因此，我們討論的問題的實質不是要不要產業政策，而是要按以上三原則討論如何總結經驗教訓，如何更好地制定和運用產業政策。要不僅僅深入探討理論層面問題，而更要結合實際工作進行深入的研究。

這涉及到如何調整市場與政府的關系，建立什么樣的政府和市場等問題。在最近的討論中，大家討論了“有限政府”與“有為政府”，在一定意義上都是有道理的，但討論不能局限于經濟哲學概念。這兩個爭論不休的概念，從字詞語意上分析，可以互相包含，也可以互相排斥。比如可以說，“有限”才能“有為”，或“有為”必是“有限”；也可以說，“有限”即不能“有為”（不全為），或“有為”即不能“有限”（沒有局限）。所以，討論問題不能只在概念上作文章，僅從字面意義上是討論不清的。

我以為，還是要結合現實進行分析容易形成共識。而總結我國近若干年實際發展過程，結合我國經濟發展經歷的發展階段考察，作為追趕型經濟中的政府，應當在目前及今后相當長時期里采用“經營型政府”。我這里主要指的是各個地方政府，而中央政府當然應當是指導性的、戰略性的。過去計劃經濟時期，中央政府也是列寧說的“大型辛迪加”企業政府。改革開放后，一方面在政府與企業的關系上，我們強調了企業的獨立性自主實體性；而另方面在管理部門內部，中央政府改革為指導性的、戰略性的，而地方政府則演變為實施性的操作性的。從而地方政府有了更大的自主操作獨立性，在管轄范圍內輾轉騰挪運作空間更大。所謂上面千條線，底下一根針，中央上面各種戰略政策的落實都集中在地方政府一身，其獨立自主性加強是必然的。更不要說，就人口、面積、體量來說中國都是巨型國家，絕非日韓及歐洲各國可比，其管理體制中地方政府的積極性一定要充分發揮才好。

我以為改革開放后我國四十年的發展成就，就是企業獨立性與地方政府獨立自主性加強相結合的結果，企業的獨立自主保證了經濟與市場的效率與活力，而地方政府的獨立自主保證了中央政府大政方針的落實，保證了各地經濟和市場發展的平衡和方向以及相當程度的競爭性。兩者比較，地方政府的獨立性和競爭性起了主導作用。可以說，四十年來，全國那個省市地方政府的主動獨立性發揮的好，那個地方經濟發展就健康些也更快些，競爭力也更大更強。反之則反是。這應當是不爭的事實，有學者專門長期做過中國地方及城市競爭力報告，肯定地支持了這一看法。也有國內外學者專門做過理論解釋性的研究，把中國改革開放的成就歸為地方政府的獨立性和競爭性

為什么？我的理解，凡是發展健康且較快的地方的地方政府，就是一種經營型政府，他們把地方政府轄區內的資源納入經營范圍內統籌考慮和安排，把轄區內的經濟社會發展作為經營任務來完成，包括了社會、文化、經濟等等各個方面，其中特別重要的是實施了成功的產業政策。為什么這些地方政府的經營性管理能夠成功？

一是地方政府最貼近市場，最了解市場需求及其變化；

二是地方政府最貼近企業，了解企業的成長需求及問題和解決辦法；

三是地方政府掌握轄區內外的資源，可以自主地運用調配；

四是地方政府理解國家戰略，懂得優先次序，可以按輕重緩急安排發展進程。

所以，一個經營型地方政府可以利用中央賦予的自主獨立性，在主管的轄區內，擴大和利用有限的資源，同時吸引區外國外的資源，在與其他地區的競爭中，把經濟規模達到最大（GDP），把社會效益提到最高，把中央政府的戰略方針落在實處。

當然，地方政府自主獨立性的擴大，也同時帶來了腐敗及一些產業政策的失敗。這些是事實，也必須解決。但是人們評價時不能只看負面的影響。事實上從總體看來各級地方政府的成就是主要的，而問題則是少數人所為，也是次要的一方面。而從國際經驗來看，這些問題也是完全能夠解決的。按照今天中央政府確定的今后改革開放方向，可以有效地限制地方政府獨立性帶來的負面影響，更多發揮其正面的影響。

比如目前正在推行的“正、負清單”制度，就可以很好地起到這樣的作用。也就是說，作為原則，“對政府而言，法無規定不可為”，即只可以按正面清單行使權力，經營轄區內的社會經濟事業；而“對企業而言，法無禁止即可為”，即只要避開負面清單上禁止的行為，企業可以自由從事經營。這就明確規定了政府與企業的活動邊界，保證了經營型政府與企業經營的相互協調。企業為利潤最大化而自由利用資源從事經營，地方政府為轄區社會經濟利益最大，而最大程度地運用和吸引資源，包括支持、鼓勵和調控企業，從而經營好社會經濟事業。

當然，隨著經濟發展階段從中等收入，中上收入階段及初步富裕、富裕階段的發展，地方政府的功能性質也會變化，經營目標也會相應地改變，基本的方向是地方政府的功能從“經營型”轉變為“服務型”，其目標由“社會經濟利益最大化”轉為“人均收益最大化”，即實現“共同富裕”。

但是，目前及今后相當長時期內，中國還是追趕型經濟，所以，地方政府的體制功能還應當保持為在中央政府戰略指導下的經營型政府。舍此，我們就丟掉了我們改革開放四十年的基本經驗，就丟掉了社會主義公有經濟的優勢，也就不可能很好地完成追趕任務，從而實現中華民族復興大業的中國夢。

請大家批評討論。