主講人：左學(xué)金（上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)）

主題：人口老齡化與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)

時(shí)間：2016年12月1日

主辦：中國(guó)人口學(xué)會(huì)、聯(lián)合國(guó)人口基金、中國(guó)人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心及中國(guó)人民大學(xué)老年學(xué)研究所

【編者按】

積極應(yīng)對(duì)老齡化，社會(huì)保障體制起到了最為關(guān)鍵的作用。12月1日， “人口老齡化與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)”在北京召開。在 “老年與公平”分論壇上，上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)左學(xué)金發(fā)表講話，他指出我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度還不完善，仍不能比較好地應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)。

左學(xué)金坦言，老齡化對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障體制改革有深刻的影響，也是政府所要面臨的巨大挑戰(zhàn)。關(guān)于社會(huì)保障體制的一些改革措施，有的已經(jīng)或正在實(shí)施，有的在承諾的期限內(nèi)仍沒有出臺(tái)非常明確的舉措，這說明改革實(shí)施的難度非常大。他認(rèn)為倘若要讓我們的社會(huì)保障變得更可持續(xù)化，改革不僅要兼顧社會(huì)保障的公平性、效率與可持續(xù)發(fā)展，還應(yīng)當(dāng)在未來加強(qiáng)中央政府的作用，并且為自愿參與的、市場(chǎng)化運(yùn)作的社會(huì)保障體制留出更多的發(fā)展空間。

以下是澎湃新聞（www.usamodel.cn）對(duì)左學(xué)金發(fā)言的摘錄：

對(duì)老年人公平的基石是社保的全覆蓋。老齡化對(duì)社會(huì)保障體制會(huì)有比較深刻的影響，其中一個(gè)非常重要的影響就是勞動(dòng)年齡人口占總?cè)丝诒壤陆怠Ｎ覀儑?guó)家從2012年開始，勞動(dòng)年齡人口總量已經(jīng)開始下降，這會(huì)改變我國(guó)在國(guó)際上的比較優(yōu)勢(shì)。有研究證明，我們國(guó)家的老齡化使得儲(chǔ)蓄率降低。當(dāng)然，老齡化最直接的影響是對(duì)社會(huì)保障制度的影響。

養(yǎng)老金分兩部分。一部分是現(xiàn)收現(xiàn)付，就是社會(huì)統(tǒng)籌的資金；另外一部分是個(gè)人賬戶，所謂積累制。但是我國(guó)在養(yǎng)老保障制度的實(shí)施過程中，個(gè)人賬戶也變成現(xiàn)收現(xiàn)付了，這是為什么？因?yàn)楝F(xiàn)在我們有好幾萬億的個(gè)人賬戶空賬，個(gè)人賬戶的錢沒有作為養(yǎng)老金資產(chǎn)進(jìn)行投資，而是被作為養(yǎng)老金發(fā)放，被挪用了，所以基本上全是現(xiàn)收現(xiàn)付。在這樣的情況下，老齡化對(duì)養(yǎng)老保障的影響非常明顯。

就現(xiàn)收現(xiàn)付而言，如果養(yǎng)老金的替代率不變——我想每一個(gè)政府都不愿意把替代率降低——養(yǎng)老保險(xiǎn)在職職工的繳費(fèi)率和養(yǎng)老金體制的支持比（參加養(yǎng)老金的繳費(fèi)職工和退休人員之比）是成反比的。如果支持比下降了，繳費(fèi)率必須上升，如果不上升，替代率一定會(huì)下降。

如果用積累制就可以避免這個(gè)影響。實(shí)際上，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，歸根到底也會(huì)受影響，為什么？現(xiàn)收現(xiàn)付是中青年在繳納，老一代使用，關(guān)鍵是支持比。我們應(yīng)該怎么給他錢呢？根據(jù)我們的承諾，收益已經(jīng)確定了，你拿百分之多少是確定的。但是個(gè)人賬戶里實(shí)際上這個(gè)錢總是會(huì)用掉的，不會(huì)放在現(xiàn)金的房子里，用掉以后用資本回報(bào)率來還給老年人。

人口老齡化對(duì)資本回報(bào)率有沒有影響呢？人口老齡化和收入水平的提高會(huì)提高勞動(dòng)力的稀缺性，但同時(shí)降低資本的稀缺性。相對(duì)來說，在未來，資本相對(duì)于勞動(dòng)力來說會(huì)變得不稀缺，所以它的回報(bào)率就會(huì)降低。從這個(gè)意義上來講，個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金也會(huì)受到老齡化的影響。

老齡化對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)體制也會(huì)有影響。老年人的健康狀況要比年輕人差，現(xiàn)在各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)都是退休人員一般是在職職工的3-5倍。還有一方面，高齡老人的自理能力會(huì)下降，他需要長(zhǎng)期照護(hù)。長(zhǎng)期照護(hù)是一個(gè)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，當(dāng)勞動(dòng)力稀缺的時(shí)候，長(zhǎng)期照護(hù)的成本會(huì)變得非常高，成為家庭和公共財(cái)政一個(gè)非常重的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然我們需要健康老齡化，但是這個(gè)成本還是難以完全避免。

人口老齡化對(duì)社會(huì)保障財(cái)務(wù)的可持續(xù)性有很大影響。有一個(gè)方法就是NTA（National Trans-fer Account，即國(guó)民轉(zhuǎn)移賬戶），現(xiàn)在全球40多個(gè)國(guó)家參加了NTA研究。NTA研究認(rèn)為，老齡化會(huì)加劇公共財(cái)政向老年人的轉(zhuǎn)移支付，當(dāng)然家庭內(nèi)部也需要更多的轉(zhuǎn)移支付。另外，老齡化會(huì)增加公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。最近幾年，我們國(guó)家也發(fā)表了關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)、地方政府債務(wù)資產(chǎn)平衡表方面的研究。總的來說，人口老齡化帶來的我國(guó)負(fù)債規(guī)模很大。

事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度還不完善，還不能比較好地應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)。我簡(jiǎn)單說幾點(diǎn)問題：

2013年召開的中央十八屆三中全會(huì)明確要深化改革，建立更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度，這里提到的有些改革措施已經(jīng)或正在實(shí)施。比如，推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革、整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。這些正在做，但是有些制度還沒有真正實(shí)質(zhì)性地去做，比如完善個(gè)人賬戶制度、健全多繳多得機(jī)制等方面，還沒有出臺(tái)非常明確的舉措。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，人保部說去年年底要出方案，結(jié)果現(xiàn)在也沒看見方案，馬上就要到2016年年底了。降低社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率，有少數(shù)省降低了一個(gè)百分點(diǎn)，但并沒有大的改革。包括制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，這些都是三中全會(huì)提的，到目前為止還沒有具體方案，說明實(shí)施難度很大。

社會(huì)保障制度都是屬地統(tǒng)籌，碎片化是很大的問題。中央提出降低繳費(fèi)率，因?yàn)閺?qiáng)制繳費(fèi)率過高帶來一個(gè)問題，就是低收入人群都被自動(dòng)地排除在外。根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在城鎮(zhèn)就業(yè)有4億多人，其中參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有2.6億，或者說有三分之一以上的城鎮(zhèn)就業(yè)沒有參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。屬于這三分之一的人群中，可能很多是外來農(nóng)民工、非戶籍常住人口和非正規(guī)就業(yè)人員。

2015年我國(guó)官方統(tǒng)計(jì)有2.7億農(nóng)民工，但是參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工只有5000多萬，占農(nóng)民工總量的20%，占外出農(nóng)民工的33%，大概有80%的農(nóng)民工和三分之二以上的外出農(nóng)民工沒有參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，他們都是從事非農(nóng)就業(yè)的人員。此外，大量參保農(nóng)民工斷保，他交了兩年就不交了，因?yàn)樗赡苷J(rèn)為對(duì)他沒什么好處。這種碎片化使得勞動(dòng)力流出地區(qū)的養(yǎng)老保障財(cái)務(wù)變得越來越困難，鄭秉文教授的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2015》中有詳細(xì)的數(shù)據(jù)。

實(shí)際上，農(nóng)村的社會(huì)保障在上一屆政府的推動(dòng)下從無到有，取得了很大進(jìn)展。但是，目前保障水平還比較低。比如，很多50歲以上的農(nóng)民工拿不到城里的養(yǎng)老保險(xiǎn)，他們?cè)诔抢锟赡芄ぷ髁?0年、30年，但是回鄉(xiāng)以后拿不到城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)，只能拿農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)。但是農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)有多少呢？現(xiàn)在中央給農(nóng)村60歲以上的農(nóng)民每個(gè)人每月70元。原來是55元，去年提高到70元。如果地方政府沒有錢配套，他一年就是840塊錢。840塊錢是個(gè)什么概念？農(nóng)村貧困線是2800元，840元大概是30%。

在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，實(shí)際上私人籌資（家庭負(fù)擔(dān)）的比重還是很重。我們常說報(bào)銷比例多高多高。但是報(bào)銷費(fèi)用有一塊屬于自費(fèi)，用了100塊，報(bào)銷80塊，好像自付是20塊。但實(shí)際上，有很大一部分是自費(fèi)費(fèi)用，就是不在報(bào)銷范圍內(nèi)。

從全國(guó)來看，如果以兩分法——公的和私的，公的是56%，私的是44%，但是公的錢是包括政府、衛(wèi)生部門的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)，還不完全是醫(yī)療費(fèi)用。如果看醫(yī)療費(fèi)用，我相信全國(guó)平均一半對(duì)一半，但是農(nóng)民、低收入人群的負(fù)擔(dān)比例要高得多，這就是我們的問題。現(xiàn)在農(nóng)民自己在家里鋸?fù)龋褪悄貌怀鲥X來，當(dāng)然這是個(gè)案。

還有現(xiàn)行醫(yī)療保障體制中的一些問題，協(xié)和醫(yī)院的號(hào)販子和之前的“魏則西事件”都引起了全國(guó)的關(guān)注。總的來說，我們的醫(yī)療還不是真正以健康為導(dǎo)向的治療，仍是以治療為導(dǎo)向的，而且是三級(jí)醫(yī)院主導(dǎo)的醫(yī)療體制，這和2030健康中國(guó)的目標(biāo)——“以健康為導(dǎo)向”不吻合，仍需要改革。

關(guān)于長(zhǎng)期照護(hù)的問題，根據(jù)中央的要求，人保部正在制定長(zhǎng)期照護(hù)的保險(xiǎn)方案。我認(rèn)為保險(xiǎn)方案要實(shí)行繳費(fèi)，不繳費(fèi)不能享受，嚴(yán)格的保險(xiǎn)解決不了低收入人群長(zhǎng)期照護(hù)的需求問題。

要如何使我們的社會(huì)保障更加可持續(xù)呢？第一個(gè)方面是要兼顧社會(huì)保障的公平性（覆蓋率、可及性、滿足基本需要、代際福利公平）、效率（資源配置的有效性、養(yǎng)老金資產(chǎn)投資回報(bào)率）與可持續(xù)發(fā)展（財(cái)務(wù)可持續(xù)性、積極老齡化、健康老齡化）。

第二個(gè)方面，我們國(guó)家的社會(huì)保障沒有一個(gè)全國(guó)的社會(huì)保障，都是屬地統(tǒng)籌的社會(huì)保障。雖然中央已經(jīng)說了全國(guó)統(tǒng)籌，但是目前中央和地方、地方政府之間的利益博弈非常嚴(yán)重，所以實(shí)施起來很困難。我認(rèn)為，未來加強(qiáng)中央政府的作用是非常重要的。如果沒有全國(guó)統(tǒng)籌，我們就沒辦法形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。

第三個(gè)方面，我們國(guó)家多層次的社會(huì)保障體制發(fā)展滯后，我們沒有為自愿參與的、市場(chǎng)化運(yùn)作的社會(huì)保障體制留出更多的發(fā)展空間。