2016年7月22日，中共上海市委、市政府舉行“崇明縣撤縣設(shè)區(qū)”工作大會，崇明撤縣設(shè)區(qū)，標(biāo)志著縣級行政建設(shè)在上海成為歷史。

撤縣設(shè)區(qū)，對崇明來說，是個新命題。崇明新一輪發(fā)展到了關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期。上海新一輪總體規(guī)劃（2040）明確了建設(shè)全球城市的重點(diǎn)目標(biāo)，提出“更富魅力、更可持續(xù)”的軟實(shí)力提升戰(zhàn)略。崇明又該如何作為？

作為長期跟蹤崇明、服務(wù)崇明的規(guī)劃隊(duì)伍，筆者的團(tuán)隊(duì)對崇明發(fā)展的“前世今生”進(jìn)行了系統(tǒng)梳理。本文嘗試從歷史軌跡、對標(biāo)地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的角度，解讀崇明的發(fā)展之路。

崇明島：前世今生

島嶼與大陸，像是一對彼此傾訴的母子，總有著說不完的故事，比如臺灣之于福建、海南之于廣東。但崇明，這個我國第三大島，存在感似乎接近于零。每一位國人對它的歷史與當(dāng)下都不甚清晰，遑論未來。

崇明島是大陸的孩子，準(zhǔn)確地說，是長江的孩子。長江口寬闊、平坦，由江水從上游卷攜而來的砂礫、泥土，在此減速、滯留、積淀，經(jīng)歷上千年復(fù)雜的坍漲、合并，在唐宋年間形成高于長江江面的巨型沙洲群。之后，五代設(shè)鎮(zhèn)，宋時設(shè)場，元時改州，明清稱縣，定名“崇明”，取義為“高出水面而又平坦寬闊的明凈平地”。島嶼初成，古代先民利用大自然的饋贈，從事漁樵、經(jīng)營鹽業(yè)，開啟了改造崇明的歷程。及至明清，農(nóng)棉種植、海運(yùn)造船成為古代居民在崇明島的主要生產(chǎn)活動。

明崇德年間崇明地圖（圖片來源：張修桂，2005）。

1949年之后，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展生產(chǎn)成為核心工作。三十年間，崇明先后圍墾數(shù)十次，其中大規(guī)模圍墾9次，面積高達(dá)500平方公里左右，并先后建立多個國營、軍墾農(nóng)場，成為支撐上海副食品供應(yīng)的后方基地。在此期間的知青上山下鄉(xiāng)運(yùn)動，也為崇明打下了鮮明的知青印記。

崇明農(nóng)場范圍圖（圖片來源：張修桂，2005）。

伴隨著國家的工業(yè)化進(jìn)程，上世紀(jì)八十年代，崇明也迎來工業(yè)時代。實(shí)際上，得益于臨近上海的區(qū)位優(yōu)勢，崇明島早在20世紀(jì)初就接觸到近代工業(yè)，紡織、電力、機(jī)械和食品等工業(yè)門類。改革開放后，崇明島的工業(yè)企業(yè)迅猛發(fā)展，從業(yè)非農(nóng)化比例十年間上升30個百分點(diǎn)。尤其是，1984年引進(jìn)年產(chǎn)10萬臺電冰箱流水線，遠(yuǎn)東冰箱、荷花電扇、萬里吹風(fēng)機(jī)以及方方洗衣機(jī)等明星產(chǎn)品脫穎而出，小家電出口占上海總量的50%，外貿(mào)出口型工業(yè)體系初步建立。

不過，值得注意的是，伴隨工業(yè)騰飛，崇明島的環(huán)境污染情況日益加重。

1990年代的方方牌洗衣機(jī)（上）和葵花牌、遠(yuǎn)東牌雙門雙溫電冰箱（下）。  崇明縣志 圖

1995年之后，崇明的生態(tài)惡化問題得到重視。1996年，崇明縣被選作生態(tài)示范區(qū)建設(shè)試點(diǎn)縣，開始放棄傳統(tǒng)的工業(yè)化路徑，探索跨越式的生態(tài)化發(fā)展道路。政府也圍繞生態(tài)建設(shè)作了很多文章：修復(fù)、保育、添綠。10年間，關(guān)停超過1000家工廠，崇明確實(shí)被建成“風(fēng)清水潔島綠的生態(tài)凈土”。2002年，崇明獲批國家級生態(tài)示范區(qū)現(xiàn)代生態(tài)島，2014年被聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署列為典型案例編入其綠色經(jīng)濟(jì)教材。

不過，筆者團(tuán)隊(duì)于2014年3月在島上進(jìn)行了為期1個月的深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)生態(tài)背后仍存隱憂，大致可以概括為三個方面。

其一：企業(yè)關(guān)停之后缺乏替代產(chǎn)業(yè)，造成產(chǎn)業(yè)空心化，導(dǎo)致嚴(yán)重依賴“注冊經(jīng)濟(jì)”，“注冊經(jīng)濟(jì)”帶來的稅收占本地可支配稅收的85%以上，本地實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展羸弱。

崇明2014年財(cái)政稅收一覽。

其二：就業(yè)的減少，加速人口持續(xù)外流。過去十年間常住和戶籍人口雙減少，其中戶籍人口減少4.2萬人，常住人口減少1.2萬人，本地老齡化比例超過30%，幾乎高于上海所有其它區(qū)縣，老百姓戲稱崇明為老人島，島上的居民與企業(yè)，都不得不面對“三個農(nóng)民200歲”的情況。

崇明2000-2010年常住人口和老齡人口變化與上海市比較。

其三：旅游經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)的空間需求與現(xiàn)行規(guī)劃土地機(jī)制不匹配，更多有活力、更適合生態(tài)地區(qū)發(fā)展的項(xiàng)目，更愿意選擇遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的風(fēng)景地區(qū)——這些反倒是土地缺少供給的地區(qū)，使理想項(xiàng)目無法落地。可能若干年前，打政策“擦邊球”的項(xiàng)目違規(guī)落地的現(xiàn)象還存在，但近年隨著土地管理制度和建設(shè)監(jiān)管制度逐步完善，外圍地區(qū)項(xiàng)目落地可能性近乎為“零”。

因此，綜合表現(xiàn)是，生態(tài)持續(xù)向好發(fā)展，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平出現(xiàn)相對下降，發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾未能成功調(diào)和。2014年，政府財(cái)政收入約137億元，其中60%轉(zhuǎn)移支付，遠(yuǎn)高于其他區(qū)縣，本地造血功能嚴(yán)重喪失。崇明居民生活水平與周邊地區(qū)差距逐漸拉大，2014年崇明城鄉(xiāng)居民收入位列上海經(jīng)濟(jì)圈末位。

面對自我造血功能的喪失，未來20年、50年、100年，崇明路在何方？

重塑崇明“自我造血”功能

筆者認(rèn)為，如果生態(tài)地區(qū)形成自我發(fā)展的良性循環(huán)，構(gòu)建自我造血機(jī)制，那么發(fā)展面臨的諸多經(jīng)濟(jì)、社會等問題便迎刃而解。放眼國際，諸多生態(tài)地區(qū)都經(jīng)歷從生態(tài)保育到“生態(tài)+”的發(fā)展路徑。

1）日本北海道：經(jīng)歷從能源基地到農(nóng)業(yè)生態(tài)地區(qū)再到旅游目的地的發(fā)展軌跡

1920年太平洋煤礦基地開采，北海道成為重要的煤炭基地。1920-1960年期間北海道成為日本主要的能源基地，隨著大規(guī)模采煤結(jié)束，北海道地區(qū)逐步轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主導(dǎo)的生態(tài)保育階段，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定只能靠公共投資持續(xù)增加，人口外流，老齡化加劇等現(xiàn)象產(chǎn)生。1970年代后，札幌冬奧會舉辦，提高了北海道知名度，旅游業(yè)迅速發(fā)展。北海道逐漸成為國際會議、觀光旅游目的地，也逐漸成為日本重要的糧食生產(chǎn)基地和旅游療養(yǎng)基地，一定程度上緩解了人口外流和老齡化問題，逐步走上“生態(tài)+”的發(fā)展路徑。

北海道發(fā)展歷程（來源：筆者自繪）。

2）美國博茲曼：經(jīng)歷從淘金小鎮(zhèn)到國家公園再到新經(jīng)濟(jì)小鎮(zhèn)的發(fā)展軌跡

20世紀(jì)之前，博茲曼始建于西部淘金熱，后隨淘金者撤出而蕭條。19世紀(jì)末，黃石國家公園成立，執(zhí)行長期生態(tài)保育政策，嚴(yán)格的野生動物和自然資源保護(hù)要求限制工業(yè)發(fā)展。1997年之前，博茲曼地區(qū)的對外職能主要以景點(diǎn)觀光為主。20世紀(jì)90年代后，伴隨著信息技術(shù)革命，新經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，其更青睞于風(fēng)景化的地區(qū)，呈現(xiàn)“有風(fēng)景的地方有新經(jīng)濟(jì)”的特征。滿足這一特征的波茲曼地區(qū)，吸引了諸多以互聯(lián)網(wǎng)為主的小微型初創(chuàng)企業(yè)，推動先進(jìn)產(chǎn)業(yè)大力集聚，成為美國西部地區(qū)的綠色經(jīng)濟(jì)帶，創(chuàng)造了14.7%的就業(yè)增長率，高于同期全美平均水平的3倍，被稱為下一個“硅谷”。

博茲曼發(fā)展歷程（來源：筆者自繪）。

3）崇明生態(tài)島的探索：從生態(tài)保育到生態(tài)+的發(fā)展軌跡

縱觀生態(tài)地區(qū)的發(fā)展路徑，均逐漸從生態(tài)保育向“生態(tài)+”轉(zhuǎn)變。韓國濟(jì)州島在建設(shè)成輻射東南亞的國際旅游自由島的同時，也做了很多“生態(tài)+”的文章。從最初以旅游開發(fā)為主，逐漸向文化、教育、醫(yī)療、自由貿(mào)易等多元方向拓展。

濟(jì)州島“生態(tài)+”的多元化歷程（來源：筆者自繪）。

生態(tài)島的建設(shè)絕不止是修修路、治治水、種種樹。筆者認(rèn)為，“生態(tài)+”發(fā)展路徑可能有兩方面內(nèi)涵，一是堅(jiān)定不移加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，不斷增加生態(tài)資產(chǎn)，減少生態(tài)負(fù)債；二是積極主動謀求基于生態(tài)優(yōu)勢的發(fā)展方向，構(gòu)建“自我造血”的功能體系，推動生態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)向發(fā)展優(yōu)勢。

崇明經(jīng)過十多年生態(tài)島建設(shè)，已度過“還欠賬、補(bǔ)缺漏”階段。厚植10年的生態(tài)優(yōu)勢和生態(tài)資本，如今到了轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展優(yōu)勢的臨界點(diǎn)。崇明應(yīng)該順應(yīng)發(fā)展趨勢和地方訴求，使生態(tài)島建設(shè)釋放更多“生態(tài)紅利”，使廣大市民享受更多“綠色福利”。對于崇明而言，可在生態(tài)基礎(chǔ)上嵌入農(nóng)業(yè)、旅游、健康、智造、創(chuàng)新等功能，打造一個更具綠色競爭力、更富人居魅力的國際生態(tài)示范島。

4）旅游業(yè)的乘數(shù)級就業(yè)帶動能力

“生態(tài)+”的發(fā)展路徑有助于重塑生態(tài)地區(qū)“自我造血”功能，也有利于破解人口外流及老齡化問題。國際經(jīng)驗(yàn)告訴我們，旅游業(yè)對就業(yè)帶動的作用是“乘數(shù)級”的，1個旅游直接就業(yè)可帶動2.5-3個間接就業(yè)。崇明生態(tài)島近年來旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)入提速發(fā)展期，游客數(shù)量和旅游業(yè)經(jīng)濟(jì)收入逐漸攀升，2015年崇明共接待游客480萬人次，旅游直接收入9.5億元，雖整體量級并不大，但比上年增長35%。

借鑒同類生態(tài)地區(qū)可能存在的游客頂板容量，崇明生態(tài)島未來游客量可達(dá)到1200-1500萬人次，可帶動直接就業(yè)約9萬人，間接就業(yè)約20-25萬人，整體就業(yè)崗位在現(xiàn)狀38萬基礎(chǔ)上可增長約30%-40%。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，旅游業(yè)相關(guān)就業(yè)人群多以25-50歲間的青壯年為主，其中直接就業(yè)的60%在40歲以下，50%在35歲以下。這有利于增加島內(nèi)就業(yè)，吸引年輕勞動力回流或流入，從而緩解人口外流和老齡化等問題。

當(dāng)然，“生態(tài)+旅游”應(yīng)是基于本地資源特色、符合生態(tài)建設(shè)理念和滿足區(qū)域及市場需求的睿智發(fā)展模式，也應(yīng)設(shè)定相應(yīng)發(fā)展門檻，讓生態(tài)保育和旅游產(chǎn)業(yè)相互支撐，在確保生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的同時，提升自身造血功能。

5）保障“生態(tài)+”發(fā)展路徑的四大轉(zhuǎn)變

其一，建設(shè)理念應(yīng)從全域生態(tài)向全域風(fēng)景轉(zhuǎn)變。即不僅被動生態(tài)保育，而要主動將生態(tài)建設(shè)成效轉(zhuǎn)化為風(fēng)景資源，強(qiáng)化對旅游等多元產(chǎn)業(yè)的支撐。比如，以往種樹更多考慮森林覆蓋率等指令性指標(biāo)，往往呈現(xiàn)出零星化、單一化的特征。如今，崇明要在全域種出一座“彩色的森林公園”，根據(jù)已知方案，要花3-5年時間，成片、成帶增植補(bǔ)植適應(yīng)本地生長的具有鮮明色彩的樹木，形成具有觀賞功能與人林互動結(jié)構(gòu)的生態(tài)景觀環(huán)境。

其二，空間資源應(yīng)從關(guān)注城鎮(zhèn)向關(guān)注特色轉(zhuǎn)變，土地資源分配應(yīng)從固化向彈性流動轉(zhuǎn)變。即建設(shè)空間不僅要關(guān)注城鎮(zhèn)空間，更應(yīng)關(guān)注外圍有風(fēng)景的特色空間，避免現(xiàn)狀城鎮(zhèn)外圍有項(xiàng)目、有需求但無法落地。在土地資源總量鎖定前提下，建立依據(jù)空間需求、規(guī)劃理性的流量管控模式，保障土地指標(biāo)的集約和高效利用，在預(yù)留彈性空間的同時，強(qiáng)化流量土地增效。對外圍特色空間的關(guān)注挖掘，仍需遵循生態(tài)地區(qū)相對集中的生態(tài)型建設(shè)理念，強(qiáng)化“城鎮(zhèn)與園區(qū)結(jié)合、鄉(xiāng)村與農(nóng)莊結(jié)合、農(nóng)田與景區(qū)結(jié)合、岸線與賽事結(jié)合”等基本生態(tài)空間組織模式。

其三，政策支撐應(yīng)從被動幫扶向主動引領(lǐng)轉(zhuǎn)變。相比生態(tài)補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移支付等，更需要協(xié)助構(gòu)建自我造血功能，崇明政府也在嘗試各種制度創(chuàng)新，探索對水、耕地、森林、灘涂等自然資源進(jìn)行確權(quán)登記，建立權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源產(chǎn)業(yè)和用地管制制度，讓生態(tài)資本的累積和使用都能形成一本明白賬；在生態(tài)資本確屬明確、量化方便、評估科學(xué)的前提下，一套“綠色信用體系”也在逐步建立，區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)可根據(jù)企業(yè)“綠色信用”情況，對其評估放貸安全等級，從而保障符合“生態(tài)+”功能的支持力度。“生態(tài)+”作為一種新的發(fā)展模式，需要方方面面做出系統(tǒng)性制度保障，有利于生態(tài)地區(qū)的健康與可持續(xù)發(fā)展。

站在規(guī)劃師的視角，討論明天

生態(tài)島建設(shè)之初，曾有百姓揶揄：“空氣好了，難道可以當(dāng)飯吃？”如今，這句玩笑話正漸漸成為現(xiàn)實(shí)。生態(tài)農(nóng)業(yè)科創(chuàng)中心建成落地，張江高科智慧數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)蓄勢待發(fā)，國際長者社區(qū)正在建設(shè)，上百家旅游休閑民宿如火如荼。越來越多的好學(xué)校、高端健康服務(wù)機(jī)構(gòu)近悅遠(yuǎn)來，各類品牌體育賽事應(yīng)接不暇，都是崇明走“生態(tài)+”發(fā)展路徑的有力證明。

道路可能是曲折的，也可能是順暢的，取決于政府、市場、社會、制度。真正限制上一輪發(fā)展的，包括思想的局限、技術(shù)的約束、政策的羈絆，改革才是新一輪發(fā)展的根本動力，而改革成功在于政府的主導(dǎo)、市場的響應(yīng)、社會的參與和制度的支撐。

筆者還認(rèn)為，可能撤縣設(shè)區(qū)本身并不重要，重要的是做到思想解放、推動技術(shù)轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化政策的完善與支持，得到市場的認(rèn)可和支撐，保障崇明更好地走“生態(tài)+”的發(fā)展路徑。

撤縣設(shè)區(qū)，崇明的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。當(dāng)崇明撤縣設(shè)區(qū)提出后，人們或許會理解成，這是房地產(chǎn)新高潮或“大開發(fā)”的信號。但是，我們認(rèn)為，不能按照傳統(tǒng)的撤縣設(shè)區(qū)模式來思考。或許，崇明的撤縣設(shè)區(qū)，更多的是將生態(tài)監(jiān)管、土地開發(fā)、財(cái)政收支等權(quán)利上收、提升到市級層面，某些項(xiàng)目的落地可能從市級進(jìn)行統(tǒng)籌、考慮和決策，這也是崇明發(fā)展的利好。總之，“崇明區(qū)”帶來無限發(fā)展可能，全社會需要用理性穩(wěn)住開發(fā)沖動，銘記過去20年的生態(tài)堅(jiān)守，不忘初心，繼續(xù)前進(jìn)。