我國的撤縣建區(qū)模式始于上海行政區(qū)劃改革實踐，是地域型政區(qū)向城市型政區(qū)轉變的重要形式，是新時期推進新型城鎮(zhèn)化、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要載體。作為上海最后一個縣，崇明撤縣建區(qū)，不僅意味著上海最后一個縣的消失，更意味著上海從此進入真正的都市經濟時代。

一、全國撤縣建區(qū)的模式

上海崇明。

改革開放以來，全國撤縣建區(qū)有一百多個，90%集中在新世紀前后幾年，且大多集中在東部沿海省市，上海、江蘇、浙江、廣東、山東接近總量的一半。上海開撤縣建區(qū)之先河，經歷了三個大的階段：上世紀八十年代末，寶山因寶鋼地區(qū)的快速城市化而撤縣建區(qū)，納入城市管理體制；九十年代初開發(fā)開放浦東，浦東及閔行、嘉定撤縣建區(qū)；九十年代末及二十世紀初，上海率先推進城鄉(xiāng)統籌，金山、松江、青浦及奉賢先后撤縣建區(qū)。

依據《憲法》、《行政組織法》等相關法律法規(guī)，撤縣建區(qū)后，與原來的縣相比，新設區(qū)的行政區(qū)劃、機構設置和經濟、社會、行政管理職能及權限發(fā)生了較大變化：在行政區(qū)劃上，將由以農村為主的空間結構向以城區(qū)為主的空間結構轉變；在職能重心上，將從以農業(yè)、農村、農民為主向以三產、城區(qū)、市民為主轉變，主要履行城市建設、社會管理和公共服務的職能；在機構設置上，將以提供服務、改善民生為中心設置機構，機構的管理權限和獨立性相對于縣政府機構有所下降。具體表現為城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、財政稅收、基礎設施建設、公共服務以及行政層級、組織體制等方面的區(qū)別。

在各地開展撤縣建區(qū)的實踐中，逐步形成了三種模式：一是完全按照區(qū)的模式設定體制機制；二是根據發(fā)展實際設定過渡性的體制機制；三是融合縣區(qū)各自優(yōu)勢的混合型體制機制。尤其以寧波鄞州為代表的混合型模式取得了較大成功，其主要特點是：一是保留縣級管理權限，增強發(fā)展自主性；二是按照“利益最大化”原則，實現縣、區(qū)優(yōu)勢政策疊加；三是合理設置轉軌緩沖期，保障縣、區(qū)體制平穩(wěn)轉換。

二、撤縣建區(qū)對地方發(fā)展促進作用明顯

撤縣建區(qū)作為一種行政區(qū)劃調整方式，主要是從體制機制上放大中心城市的聚合效應，發(fā)揮中心城市在經濟社會文體等各方面的輻射帶動作用。隨著我國大城市的發(fā)展和擴張，空間制約也日益明顯，通過區(qū)劃的調整，不僅可以有效拓展發(fā)展空間，也可以借此實現都市空間布局的整體統籌優(yōu)化。

從實踐經驗來看，一方面，撤縣建區(qū)是順應特定區(qū)域經濟社會發(fā)展水平進入一定階段的一種體制變更。另一方面，撤縣建區(qū)又促成了當地經濟社會快速發(fā)展。以北京為例，過去很多郊縣變?yōu)閰^(qū)后，其基礎設施建設發(fā)展較快。比如1997年通縣改為通州區(qū)，2003年八通線通車，通州成為最早通地鐵的郊區(qū)縣；1999年昌平“撤縣設區(qū)”，2007年地鐵13號線通至昌平回龍觀、霍營。改成區(qū)之后，中心大城市享有的一些公共服務也能延伸到郊縣，并將帶動相關產業(yè)加快發(fā)展。就上海而言，通過撤縣建區(qū)，使郊區(qū)經濟社會快速融入了城市化發(fā)展進程，人民生活質量不斷提高，綜合實力躍上新臺階。

三、崇明撤縣建區(qū)給崇明帶來的機遇和挑戰(zhàn)

當前，崇明經濟社會發(fā)展取得了較大進展，但相對全市來說短板效應仍然明顯，且正處于生態(tài)建設向生態(tài)發(fā)展的重要轉變期，如何實現生態(tài)保護與產業(yè)共同發(fā)展，還沒有一個成功的經驗可借鑒。通過撤縣建區(qū)，使崇明發(fā)展真正上升為上海城區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃和城市功能布局的重要組成部分，將給崇明經濟社會發(fā)展帶來重大戰(zhàn)略機遇。一是深度融入上海總體發(fā)展格局。將崇明作為城區(qū)的重要組成部分，尤其是上海生態(tài)空間的主要承載地來規(guī)劃發(fā)展，將大幅度提高生態(tài)建設水平，加快建設進程。二是促進崇明新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。按照上海國際化大都市的標準統籌崇明經濟社會各項工作，農業(yè)農村工作將被賦予新的內涵，條線工作關系會更加緊密，新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化會加速發(fā)展。三是理順崇明各級政府行政層級。有利于理順政府組成部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其內設科室行政層級，激發(fā)干部投身世界級生態(tài)島建設的工作熱情。

同時也要看到，撤縣建區(qū)也將給崇明帶來一些挑戰(zhàn)。一是獨立性與自主權下降，可能影響發(fā)展活力。縣和區(qū)最大的區(qū)別，就在于規(guī)劃權和建設權，縣改區(qū)后，規(guī)劃權和建設權將上收。此外，公安、稅務、市場監(jiān)督等部門將納入垂直管理，土地審批權、土地出讓金返還等方面將發(fā)生變化，自主權將有所下降。二是可能會加重基礎設施的財政負擔。城市治理標準全面提升，但建設開支仍主要由區(qū)承擔。尤其是崇明島與大陸相對隔絕，基礎設施相對封閉，市區(qū)重大基礎設施的輻射帶動作用小。三是可能誘發(fā)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展帶來的社會風險。在快速城鎮(zhèn)化過程中，利益分配與調整的節(jié)奏會加快，社會風險與矛盾會同比例上升。原有的風險預估、防范和化解的能力可能會落后于快速發(fā)展的社會實踐。

四、抓住撤縣建區(qū)機遇促進崇明新一輪跨越式發(fā)展

一是積極融入上海總體發(fā)展戰(zhàn)略。撤縣建區(qū)后，崇明作為上海城區(qū)的重要組成部分，將深度融入上海城區(qū)經濟社會發(fā)展和產業(yè)空間布局，更加深入地服務和參與上海“四個中心”和現代化國際大都市建設。作為城市生態(tài)產業(yè)和生態(tài)空間的主要承載地，崇明需要更高標準、更快速度厚植生態(tài)優(yōu)勢，積極探索生態(tài)保護與生態(tài)產業(yè)共生發(fā)展的新模式，為上海總體發(fā)展戰(zhàn)略作出貢獻。

二是系統梳理調整現有政策體系。依據《憲法》、《行政組織法》等相關法律法規(guī)，系統梳理縣、區(qū)的法定職權變化，并根據區(qū)的要求，調整相關政策。同時，穩(wěn)妥有序推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)街調整，推動崇明新型城鎮(zhèn)化建設。有序推進城橋、陳家鎮(zhèn)等鎮(zhèn)改街道，謹慎開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。

三是適當保留現有管理權限。立足崇明城市化率較低的實際，借鑒以往上海縣改區(qū)經驗，加強市與區(qū)之間的統籌協調，爭取管理權限應相對其他郊區(qū)有所保留，賦予更多的獨立權力。同時，繼續(xù)執(zhí)行原有優(yōu)惠政策，強化重要條線的指導和支撐。繼續(xù)保留給予崇明縣的各項現有優(yōu)惠政策。

四是加快公共服務布局。明確基本公共服務和居民收入水平向全市平均水平努力的方向路徑。比如在教育、醫(yī)療、體育、文化、就業(yè)以及社會管理等方面，比較崇明與全市平均水平、市郊各區(qū)的差距，提出逐年提升計劃及措施建議。

五是高標準建設基礎設施。比如，按照城市標準改造崇明電網，提高供電可靠度；建設軌道交通崇明線、滬崇西通道，構建市區(qū)一體化交通體系。完善綠色能源體系，推動新能源汽車在公交、公務領域和城橋、陳家鎮(zhèn)地域率先全覆蓋；加快建設新一代信息基礎設施，加快崇明大道（含地下綜合管廊）建設。

六是加快布局市級重大活動和重大項目。積極爭取APEC會議、亞信峰會等重大會務活動，上海國際電影節(jié)、上海電視節(jié)等重大文化活動到崇明舉辦，引進高水平大學、高級別會務中心以及主題樂園、影視基地等大型文化項目落戶崇明。