崇明是上海最后一個縣改區，卻是全國較早的海島縣改區。如何以崇明縣改區為契機，探索海島的和諧型生態保護，助推上海發展新格局的優化？記者采訪了華東師大中國行政區劃研究中心主任、聯合國教科文組織海洋與城市教席首席專家林拓教授。

縣區體制：前者偏“封閉”，后者更“融入”

記者：作為上海最后一個縣，崇明為何要縣改區？在城鄉一體化進程中，縣體制帶來了哪些方面制約？

林拓：“十三五”期間，上海要進一步成為改革開放的排頭兵、創新發展的先行者，必須激活新動力、拓展新空間，但也面臨著人口、土地和環境等方面制約。崇明在生態定位下具有巨大的潛在優勢，但縣的體制有較大約束。

縣、區兩種體制，前者偏“封閉”，后者更體現“融入”。

從某種程度來講，縣體制制約了崇明內生發展及融入上海乃至長三角的進程。縣體制原本就具有較大獨立性，世紀之初上海的許多縣相繼改區之后，崇明更難以參與上海市域層面要素資源的優化配置；縣體制下的城市規劃編制也限制了崇明與周邊地區的聯系，也難以融入滬寧、滬杭的經濟發展軸。近年崇明產業發展呈現二產下滑、三產未及時跟進，一產貢獻又小的尷尬境地，產業發展滯后又導致崇明縣級財力不足。

崇明內生能力不足及其與周邊聯系的缺乏直接影響社會民生的改善。崇明農村集體經濟力量薄弱，大部分鎮或村等主要依靠財政轉移支付維持基本運作；農村居民收入在上海最低，在環長江口周邊區縣也最低；經濟薄弱和就業缺乏又導致大量勞動力外流，崇明籍在外畢業的大學生85%以上都不愿回家就業；優質教育、醫療等服務資源也十分匱乏，優秀的醫生與教師外流嚴重。

縣改區，可以更加有力地保護生態

記者：崇明縣改區后會不會改變生態定位？

林拓：近年來，不少城市的縣改區，恰恰是為了生態保護。

例如，地處烏江上游的安順市平壩縣是實施生態保護、退耕還林的主要區域，但縣體制下鎮村資源無序開發卻使農民人均耕地大幅減少，對生態保護構成威脅，2014年通過撤縣設區構建新的城鄉發展共同體，在轉移原縣域的人口，保護生態環境的同時，還將更好地推動城市產業發展。

又如，位于南水北調中線工程核心水源區的湖北省十堰市鄖縣，直接關乎華北特別是京津地區供水安全，原本恪守所謂純生態保護，導致貧困化與無序化的嚴重傾向，其縣改區曾引發很大誤解。但事實證明，縣改區后，不僅確保治污工程統一的規劃、建設、管理與使用，也促進十堰市從單一汽車城轉型為集汽車城、旅游城、生態城等多功能于一體的綜合性城市，更有力地服務南水北調工程，也促進農民脫貧及庫區穩定和諧。

實際上，縣改區的主要優勢在于全市域層面統籌發展，便于更大范圍實現公共資源配置優化，不會削弱而是將更有力地保護生態。

和諧型保護，讓海島成為寶貴戰略資源

記者：縣改區后，如何讓崇明這個海島變得更美更和諧？

林拓：和諧型保護注重經濟發展與生態保護的雙向互動提升，是更深層次的轉型與更高質量的保護。當前，大型島嶼已成為世界著名城市寶貴的戰略資源，相繼走上和諧型保護之路。

例如，美國紐約市的長島，毗鄰曼哈頓金融中心，以教育、科技研發、金融服務等高端產業為主，擁有20多所大學和眾多科研機構、高檔居住區和度假旅游勝地。島上主要是高素質人口，加之政府嚴格的生態保護措施，經濟發展與生態保護非常協調。

再如，加拿大溫哥華島，在中心區域發展附加值高、對環境影響小的生物制藥和IT產業，作為該島經濟發展的引擎；局部地區發展以土地與海洋資源為主的農業、漁業、林業；整體保持原始自然環境，為生態旅游奠定良好基礎；良好生態、高起點與高科技及綠色產業的結合是溫哥華島成功的經驗。

又如，瑞典斯德哥爾摩市的哥德蘭島，以旅游為主的三產占該島GDP的67%，主要收入是旅游業和農業。該島的的古城墻、古建筑盡可能完好地被保存下來。除了歷史、文化建筑，該島的自然風光極富魅力，田野、沙灘、藍色的海水，吸引無數游客。

對于崇明來說，在多年來厚植生態的基礎上，以縣改區為重要推力，更緊密與上海的聯系，充分對接上海資本、人才、企業優勢，具有實行和諧型生態保護的前提和條件。

縣改區后將“激活”崇明海島

記者：如何發揮崇明后發優勢，并加快優化上海發展新格局？

林拓：崇明縣改區后應重視公共服務的提升，以教育、文化、衛生事業為重點，從經濟發展向民生服務深化，讓群眾從縣改區轉變中擁有獲得感。

可以預見，崇明將從“孤島”變為“樞紐”。

其一，構建全球城市的新窗口。縣改區后建議著力完善“崇明模式”，樹立全球新標桿，逐步向世界輸出“崇明標準”，為今后上海生態技術、生態產業等“走出去”尤其是服務“一帶一路”戰略奠定基礎。

其二，拓展科創中心的新戰略區。前瞻性地瞄準世界尖端科技，吸引相關研發基地、創新企業、服務平臺等落戶，引導新興戰略產業發展。以綠色產業園區為重點，發展具有現代生態理念的信息、科技、智慧型產業，著力壯大和延伸生態產業鏈。發揮崇明獨特的生態人居優勢，積極引才、留才，優化人才的生活配套，打造上海人才特區。

其三，打造長三角聯動的新門戶。比如以崇明等為支撐，構建長江口戰略協同區，促進“寶山—崇明—海門—啟東”等跨江協作發展，整合長江口的城鎮、港口、生態資源等，構建上海對接“一帶一路”和長江經濟帶以及內陸腹地的長江口戰略協同區。

（原標題：崇明撤縣設區專家談 | 林拓：體制一變，孤島將成樞紐）