“主要依靠土地等資源粗放消耗推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式不可持續(xù)。” 2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中如此寫道。它提出，“實行最嚴格的耕地保護制度和集約節(jié)約用地制度，按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。”這宣告了我國長期以來靠吞并城郊農(nóng)地來推進的城市化將要式微，而城市內(nèi)部的老城區(qū)、舊廠區(qū)、城中村等“存量土地”，將成為城市開發(fā)的主要對象。

“存量開發(fā)”本來不是新鮮事。半個多世紀(jì)的“舊城改造”，塑造了今日中國城市核心區(qū)域高聳的、摩登的、光鮮的、千篇一律的天際線，它們固有的風(fēng)貌與底蘊卻早已付諸湮滅。但增量的減少，勢必讓地方政府向存量要財政收入。最近已有消息爆出，一些地方將富有文化遺產(chǎn)價值的歷史街區(qū)劃為“棚戶區(qū)”來征收、推平、出讓，遭到公眾和媒體的質(zhì)疑。我們要接續(xù)一段沉疴遍地的歷史嗎？

與此同時，規(guī)劃、建筑行業(yè)也開始行動，熙來攘往，在各種場合，在線上線下，談?wù)摾铣菂^(qū)的“盤活”、“更新”、“復(fù)興”和“提升”， 為業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)變做準(zhǔn)備。

不過，廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院和經(jīng)濟學(xué)院教授、原廈門市規(guī)劃委主任趙燕菁認為，規(guī)劃行業(yè)遠沒有為這一轉(zhuǎn)變做好準(zhǔn)備。他發(fā)表在2014年第四期《北京規(guī)劃建設(shè)》上的《存量規(guī)劃：理論與實踐》一文開篇提出：存量規(guī)劃和過往的增量規(guī)劃完全是不一樣的概念。增量規(guī)劃的基礎(chǔ)是工程學(xué)，核心的課題是“怎樣分配和組合資源，以達成最優(yōu)的公共服務(wù)水準(zhǔn)”。而存量規(guī)劃的基礎(chǔ)是制度經(jīng)濟學(xué)，因為存量規(guī)劃面對著大量的“既有產(chǎn)權(quán)人”，如果要避免征地拆遷，那么就需要設(shè)計出巧妙的制度來降低“交易成本”，使城市存量“‘自動’完成從低效益用途轉(zhuǎn)向高效益用途，從低效率使用者向高效率使用者的轉(zhuǎn)換”。這被他視為實現(xiàn)“城市升級”的關(guān)鍵。

需要說明的是，趙燕菁教授這套論述中的“存量”，同時涉及存量工業(yè)地塊和生活地塊。關(guān)于工業(yè)地塊，他所提出的建議——即一手設(shè)立制度增加企業(yè)囤地成本，同時一手改革制度方便規(guī)劃變更，促使閑置和低效運作的工廠轉(zhuǎn)向更高效的用途，或者轉(zhuǎn)向更高效的使用者——無疑非常具有啟發(fā)性。不過，一旦把同樣的邏輯延伸到生活地塊，由于其中有人和文化，就會出現(xiàn)很多問題。但趙燕菁教授卻沒能加以區(qū)分，而且更在“城市終極正義”的高度，為老城區(qū)刻意的人口置換和缺少約束的商業(yè)化開發(fā)背書。這正是這篇文章要與趙教授商榷的話題。

為了“終極正義”趕走原住民？

趙燕菁教授認為，老城區(qū)——特別是其中最有價值的歷史街區(qū)——衰敗的根源，是房屋產(chǎn)權(quán)往往分散于過多的產(chǎn)權(quán)人，因此，他們之間達成一致行動的“交易成本”高昂，難以共同對房子進行維護，或把它出售給能夠用好它的人。這讓城市存量難以轉(zhuǎn)向“高效益用途”和“高效率使用者”。而存量規(guī)劃的使命，就是要用制度來降低交易成本，讓產(chǎn)權(quán)更容易流轉(zhuǎn)，通過流轉(zhuǎn)變得集中，從而讓老房子得到更好的維護和使用。不然，像鼓浪嶼這樣具有重要價值的老城區(qū)，“無論花多少錢涂脂抹粉，都只能是茍延殘喘，絕無可能再現(xiàn)當(dāng)年的輝煌。”

在《城記》等書作者、新華社記者王軍2014年9月發(fā)表在《瞭望新聞周刊》的報道《歷史名城生死玄機》中，趙燕菁教授深入介紹了他關(guān)于通過老房子的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)來“復(fù)興”具有歷史文化價值的老城區(qū)的思考。他在文中與作者一起分析了北京四合院、泉州古厝、廈門鼓浪嶼老別墅和沙坡尾騎樓街等幾種老城區(qū)房屋產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致城區(qū)破敗的案例，并介紹了他心目中理想的產(chǎn)權(quán)修復(fù)工具。

他告訴王軍，他發(fā)現(xiàn)，國外不動產(chǎn)權(quán)屬之所以沒有出現(xiàn)嚴重的分化現(xiàn)象，很重要的原因是他們開征了不動產(chǎn)稅（房地產(chǎn)稅）和遺產(chǎn)稅。針對中國的現(xiàn)實，他問道：“那些對不動產(chǎn)惡性使用的繼承人們，如果每年都得繳納不動產(chǎn)稅，他們還愿意這么占著嗎？如果他們在繼承房產(chǎn)時得繳納遺產(chǎn)稅，他們還會為自己根本用不上的那區(qū)區(qū)幾平方米的面積打得頭破血流嗎？”

如果這聽上去像是有利于老城區(qū)保護的好主意的話，那么稍后趙燕菁教授如下這段話，可能會讓人感到些許不安：

“有了這個稅，鼓浪嶼的問題就好解決了。為改善這個島嶼的基礎(chǔ)設(shè)施，政府投入了大量資金。島上的老房子你別看它破，因為政府的投入，它還增值了，我們?yōu)槭裁床荒芟蛩魇肇敭a(chǎn)稅呢？如果你負擔(dān)不起稅收，你可以把房屋出售，由負擔(dān)得起的業(yè)主繳稅。如果還繳不起稅，政府就可以將你的房產(chǎn)拍賣，并將相應(yīng)部分收入抵稅，這也是國際慣例。”

聽起來是同一邏輯的延伸，但這里涉及的不再是不良使用者，而是負擔(dān)不起稅的使用者，談的不再是自愿，而是強迫。而且這種強迫不僅不可抗拒，而且天經(jīng)地義。這意味著，住在老城區(qū)的自家祖屋里的低收入人士、老年人，可能會因交不起不動產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅而不得不搬走，甚至是被強行驅(qū)離。這讓趙燕菁教授的那句“（使城市）從低效使用者向高效使用者的轉(zhuǎn)換”展露了它更明確的含義——原來，它并不包括那些能夠維護好老房子的低收入使用者，而僅僅是指更有經(jīng)濟價值和納稅能力的富裕使用者。而這種主張之所以“天經(jīng)地義”，根據(jù)趙燕菁教授的主張，是因為政府投資基礎(chǔ)設(shè)施讓房產(chǎn)增值了，因此政府有權(quán)以稅收的形式把投資收回來。

在接受“鄉(xiāng)愁經(jīng)濟”微信公眾號2015年3月的一個訪談時，趙教授進一步把這一邏輯延伸為這樣一種循環(huán)：房產(chǎn)因公共服務(wù)增值，政府得以收更多稅升級公共服務(wù)，房產(chǎn)進一步因升級的公共服務(wù)增值，政府收更多的稅升級公共服務(wù)，房產(chǎn)繼續(xù)增值……

在英語中，這種富有文化特色的社區(qū)中原有居民逐漸被更富裕階層取代、房價升高、業(yè)態(tài)走向高端化的進程，被稱作“士紳化”（gentrification）。這個過程常常令社區(qū)環(huán)境更整潔光鮮，有的地方治安也會變好，但與之伴隨的是原先的社區(qū)關(guān)系瓦解，文化特色丟失，商業(yè)變得昂貴且與社區(qū)生活需求不相匹配。

在前述“鄉(xiāng)愁經(jīng)濟”的訪談《從公共服務(wù)看“以人為核心”》中，訪談?wù)邉⒄岩鲉柕淖詈笠粋€問題可謂切中要害：“從都市保存的視角，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)伴隨的‘士紳化’會將沒有支付能力的原住民遷移出去，這是都市保存的悖論。當(dāng)你采用經(jīng)濟學(xué)視角，都市保存的難題變得不是問題，你沒有被質(zhì)問或被攻擊嗎？”

面對這個尖銳的問題，趙教授回應(yīng)：“士紳化是好是壞，關(guān)鍵是評價的角度”，并把對士紳化排斥原住民的擔(dān)憂，稱為“道德角度” 的評價。而他自己的“角度”，則是基于“城市生長的自然規(guī)律”，即“ 城市的空間轉(zhuǎn)移、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、功能變化，是不可避免的，高速發(fā)展下更是如此”。

然后，他先是說：“舊城居民即使因不能負擔(dān)公共服務(wù)而離開，經(jīng)濟學(xué)上也應(yīng)該是贏家。”接著，他意識到原住民其實常常是不愿離開的，于是又用“公共服務(wù)”來支撐自己的立場：“城市不動產(chǎn)的增值，并非完全是不動產(chǎn)所有者創(chuàng)造的，而是源于公共服務(wù)的改善。這些改善是由全體納稅人支付的。原住民拒絕離開，也不愿為公共服務(wù)付費，等于無償獲得全社會創(chuàng)造的財富”。接下來，他介紹了國外的經(jīng)驗：“其實，國外是通過經(jīng)濟手段來驅(qū)離無法負擔(dān)城市公共服務(wù)的原住民。好的城市制度，就是能夠以最小交易成本，將空間資源轉(zhuǎn)移到新的最優(yōu)使用者的制度。”最后，他揭示了這套主張背后的“正義觀”：“存量城市的增長和升級，取決于城市能夠在多大程度上‘收割’公共服務(wù)帶來的不動產(chǎn)升值……孫中山先生提出的‘漲價歸公’，乃是城市的終極正義。”

房子是因為“公共服務(wù)”而增值？

讀到這里，首先不禁要問：如果原住民離開舊城，可以成為“經(jīng)濟學(xué)上的贏家”，那他們?yōu)槭裁磿芙^離開？他們的拒絕，難道不正意味著，他們在進行了成本收益算計后，發(fā)現(xiàn)搬離“不經(jīng)濟”？這種不經(jīng)濟，可能意味著出售舊城房產(chǎn)所獲得的收入不足以在新的地點換得足夠好的可通約的生活質(zhì)量，比如房屋面積、生活成本、交通便捷性等；它也可能是緣于那些不可通約的價值的損失——祖地給人的歸屬感、良好的鄰里關(guān)系、熟悉的生活方式、記憶，等等。

另一個問題是，房產(chǎn)升值究竟是因為什么。趙教授一再聲稱城市不動產(chǎn)的增值來自于政府對公共服務(wù)的改善——“（鼓浪嶼）島上的老房子你別看它破，因為政府的投入，它還增值了，我們?yōu)槭裁床荒芟蛩魇肇敭a(chǎn)稅呢？”趙燕菁教授問道。但是，鼓浪嶼恰恰是一個缺少公共服務(wù)的地方。

廈門市政府在上世紀(jì)90年代，為了疏解鼓浪嶼人口，開始將學(xué)校和醫(yī)院陸續(xù)遷出島外，讓鼓浪嶼最終陷入“生無婦產(chǎn)科，死無太平間”的局面，迫使大量原住民搬走，而旅游業(yè)經(jīng)營者和游客卻大批涌來，旅游業(yè)惡性發(fā)展，使得島內(nèi)生活環(huán)境進一步惡化。與民生密切相關(guān)的公共服務(wù)嚴重缺失，而這個不通汽車、沒多少空地的小島也沒有可觀的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但鼓浪嶼的房子還是在升值，這是為什么？在我看來，這主要是此地的自然、歷史和人文稟賦的稀缺性，和社會總體財富增長這兩者共同的函數(shù)，因此不能用“政府在此提供了公共服務(wù)讓房子增值，業(yè)主理應(yīng)回報”的邏輯來主張稅收。孫中山先生的“土地漲價歸公”無疑是正義的，但它的正義基礎(chǔ)要比這更深厚，稍后將會涉及。

廈門的另一處老城區(qū)，沙坡尾，也是同樣的狀況。這里自明清就是廈門的老漁港，新中國成立后，依托興旺了幾十年的工業(yè)化漁業(yè)，這里一度十分繁榮，分布著一批漁業(yè)企業(yè)，居住著數(shù)萬產(chǎn)業(yè)鏈上的工人。但是到本世紀(jì)初，漁業(yè)沒落、企業(yè)陸續(xù)倒閉，致使廠房閑置、商業(yè)蕭條，房屋維護和環(huán)境衛(wèi)生也成為問題。在避風(fēng)塢區(qū)域，岸上的多路排污管道、周圍的居民，還有水上的數(shù)十條作業(yè)漁船，都直接將污染排入避風(fēng)塢內(nèi)，但這里恰恰長期缺少環(huán)境衛(wèi)生公共服務(wù)，致使環(huán)境經(jīng)年累月地“臟亂差”。

但即便如此，近幾年沙坡尾這里沿街店鋪的租金還在飛速上漲。其原因和鼓浪嶼一樣，并不是政府公共服務(wù)的升級，而是趙燕菁教授在《歷史名城生死危機》的開頭告訴記者的原因：一家文化創(chuàng)意公司入駐沙坡尾，搜集分散的房產(chǎn)信息，租下來，再把它們轉(zhuǎn)租給經(jīng)它挑選符合其“文化創(chuàng)意港”概念的時尚店家——咖啡館、西餐廳、設(shè)計商店等。這種依托沙坡尾獨特的區(qū)位和歷史文化積淀開展的“文創(chuàng)二房東”生意，有效創(chuàng)造了對這一區(qū)域店鋪的需求，推高了租金。與這個因素相疊加的，是兩棟高達三百米的玻璃幕墻雙塔大廈在這片天際線低矮、道路狹窄的老城區(qū)以泰山壓頂之勢崛起，抬高了人們對這一區(qū)域樓市的預(yù)期。結(jié)果是，從2013年這家公司進駐沙坡尾，到2015年5月政府啟動“改造提升”項目期間，這里的沿街商鋪租金出現(xiàn)數(shù)倍增長。高企的租金一方面讓一些老店離去，另一方面也讓新店經(jīng)營不穩(wěn)定，一些店鋪開張不到半年就又關(guān)張，卻能從接盤者那里得到一筆高額的轉(zhuǎn)讓費。這些，都和政府公共服務(wù)沒太大關(guān)系。

所以，趙燕菁教授說“地價是公共服務(wù)的函數(shù)——公共服務(wù)好的地段，地價一定高”或許是對的，但反過來講就不對——地價高未必是因為公共服務(wù)好。有人可能會說，這里的“公共服務(wù)”，是指政府為了促進社會財富總體增長所提供的一切服務(wù)。那么，不得不說，根本上帶來社會財富增長的，是全社會的勞動，而不是公共服務(wù)。

究竟什么是“土地漲價歸公”？

“土地漲價歸公”這一表述來自孫中山，而孫中山說，他的這一思想來自美國19世紀(jì)政治經(jīng)濟學(xué)家亨利·喬治（Henry George，1839～1897）的“單一地價稅”思想。亨利·喬治在他出版于1879年的那本開創(chuàng)性的著作《進步與貧困》中指出：在他所處的19世紀(jì)末，美國乃至全世界的資本主義社會面臨一個共同的悖論——生產(chǎn)力越進步，勞動人民卻越貧困。他發(fā)現(xiàn)，那是因為，土地私有制，使得社會財富總是首先被地主以地租形式收割掉可觀的部分，然后再在資本和勞動之間分配。生產(chǎn)力的進步總是進一步推高地租，并將工資壓低至僅夠糊口的邊緣。對土地價值上升的預(yù)期帶來土地投機，它一方面造成土地資源閑置，阻礙經(jīng)濟發(fā)展，另一方面抑制生產(chǎn)、投資和消費，造成周期性的經(jīng)濟蕭條，讓勞動階級的生活更加悲慘。但是，土地是自然資源而不是人的勞動產(chǎn)物，卻是一切財富的基礎(chǔ)，個人將其據(jù)為私有沒有正當(dāng)性基礎(chǔ)。建立在私有土地產(chǎn)權(quán)上的地租，無非是對他人勞動的占有，從根本上就不正義。

他認為，土地的價值歸根到底來自社會發(fā)展（而不是公共服務(wù)），因此必須以土地公有制來取代私有制。這樣既能實現(xiàn)公平，也有助于經(jīng)濟繁榮。但他提出，為了讓產(chǎn)權(quán)人保留土地改良的收益（他們合理的權(quán)利），也為了操作的方便，無需把所有土地充公，只要以地價稅的形式充公所有地租即可，同時廢除其他一切加在生產(chǎn)、投資和消費上的林林總總的稅種。這樣既可以滿足公共財政所需，又能刺激經(jīng)濟，并且避免稅收欺詐和腐敗，還能減輕政府的征稅負擔(dān)。

25周年版《進步與貧困》扉頁。

亨利·喬治的地價稅是在保有環(huán)節(jié)充公地租，而孫中山的“土地漲價歸公”構(gòu)想則是在交易環(huán)節(jié)充公增值部分。他如此說明：“比方地主有價值一千元，可定價為一千，或多至二千；就算那地將來因交通發(fā)達價漲至一萬，地主應(yīng)得二千，已屬有益無損；贏利八千，當(dāng)歸國家”（孫中山演講《三民主義與中國前途》，1906年12月）。這一思想后來在臺灣地區(qū)實現(xiàn)的時候，妥協(xié)為對增值部分課以累進稅，而非完全歸公。

雖然有所不同，但亨利·喬治和孫中山的這兩種制度構(gòu)想，都是以公平為首要關(guān)切的社會主義制度安排，它們通過實施再分配來促進平等，通過摧毀囤地收益來抑制土地投機，而不是以經(jīng)濟增長為首要關(guān)切。兩者也都強調(diào)用地價稅取代其他一切稅種，從而不增加社會的總體稅負，同時也能鼓勵生產(chǎn)、投資和消費。

它們的另一個共同點是，兩者都無意對土地進行“從低效率使用者到高效率使用者的轉(zhuǎn)換”。亨利·喬治在《進步與貧困》中，在“對個人和階級的影響”一章，探討了單一地價稅對宅地所有者的影響。他認為，由于取消了其他繁雜的稅種，而且經(jīng)濟因地價稅得到改善，所以針對宅地的地價稅不會增加業(yè)主的負擔(dān)，他們還能安安心心住在自己一直住的地方。孫中山主張的對土地增值的充公，僅在土地交易時發(fā)生，而不影響將土地用于居住而不將其出售的產(chǎn)權(quán)人。

國外的房產(chǎn)稅長什么樣？

那么，在現(xiàn)實中，國外是否都真的如趙燕菁教授所說，通過經(jīng)濟手段來驅(qū)離無法負擔(dān)城市公共服務(wù)的原住民呢？

《第一財經(jīng)日報》在2015年8月發(fā)表過一篇報道《房地產(chǎn)稅開征路漫漫 看看外國房產(chǎn)稅都是怎么征的？》，介紹德國、韓國、美國、新加坡、英國、俄羅斯和墨西哥七國的房產(chǎn)稅體系。從中可以獲知，除了俄羅斯和墨西哥，其他五國的體系都嚴格區(qū)分自住房和非自住房（后者包括出租或空置）。無論是針對保有還是交易環(huán)節(jié)的稅，自住房的稅率總是顯著低于非自住房，而且稅率是區(qū)分業(yè)主收入水平和房產(chǎn)價值的累進稅率，確保富人比窮人承擔(dān)更多的納稅責(zé)任。一些國家還對具有投機傾向的房產(chǎn)課以極高的懲罰性稅。這些國家的房產(chǎn)稅制，都納入了保護自住需求和維護社會公平的考量，而不是將房產(chǎn)稅作為“通過經(jīng)濟手段來驅(qū)離無法負擔(dān)城市公共服務(wù)的原住民”的工具，并把這種刻意的人口置換作為城市經(jīng)濟發(fā)展的“必然趨勢”和“土地漲價歸公”理想得以實現(xiàn)的必由之路而加以神圣化。

前面談到，“土地漲價歸公”是為了實現(xiàn)社會財富的公平分配，遏制土地投機。但當(dāng)趙燕菁教授把“房產(chǎn)增值-收取更多房產(chǎn)稅-改進公共服務(wù)-房產(chǎn)增值”的循環(huán)稱作“土地漲價歸公”的時候，其中并沒有同樣的價值關(guān)懷。因為，政府在這個循環(huán)中，成了房價上漲的既得利益者，促進房產(chǎn)增值變成了公共服務(wù)的一個核心追求。但是，如果公共服務(wù)的目標(biāo)是增進社會整體福祉，特別是促進社會公平的話，那么它既不必然帶來房產(chǎn)增值，也不會持續(xù)追求房產(chǎn)增值。因為在同一個社會中，有房者的房產(chǎn)增值，意味著無房者財富的貶值。

房產(chǎn)稅的一大目的固然是鞏固地方政府財政，但它其實還有別的功能——它能抑制房產(chǎn)投機，替代間接稅從而增加收入、降低物價，還能“劫富濟貧”調(diào)節(jié)收入分配。這些都可以有助于改善窮人的經(jīng)濟處境，如果把保護居住作為稅制設(shè)計的一種考量，那么自住房的稅率也會在可以接受的范圍之內(nèi)，因此，窮人并不必然會被房產(chǎn)稅趕出原住地。

讀到這里可能有人會問：趙教授告訴記者王軍說，國外用房產(chǎn)稅確保了產(chǎn)權(quán)集中，又是怎么回事呢？那么，就要反問：這個因果關(guān)系是真的嗎？國外產(chǎn)權(quán)集中，難道不主要是因為他們沒有經(jīng)歷過我們所經(jīng)歷過的革命，以及實行長子繼承制嗎？在原本就相當(dāng)明晰的產(chǎn)權(quán)格局下，根本不需要把促進產(chǎn)權(quán)向更少人流轉(zhuǎn)作為房產(chǎn)稅的目的，即便它具備這個潛在效果——它有足夠多別的目的。但趙教授卻在敘述中，把效果置換成目的，在國外經(jīng)驗的掩護下，將實現(xiàn)老城區(qū)“從低效率使用者向高效率使用者轉(zhuǎn)換”本身確立為目標(biāo)。因為據(jù)說惟其如此，才能讓老城區(qū)恢復(fù)活力（《歷史名城生死玄機》）；惟其如此，才能保證地方政府在土地財政終結(jié)之后繼續(xù)保持充足的稅源，向一個大規(guī)模的中產(chǎn)階級提供“大量公共服務(wù)”，以此拉動經(jīng)濟持續(xù)增長，避免落入“中等收入陷阱”（《從公共服務(wù)看“以人為核心”》、《存量規(guī)劃：理論與實踐》）。而房產(chǎn)稅，只不過是服務(wù)這個目的的工具，因此不需要在其他國家現(xiàn)實中所包含的社會契約。

以“更新”為名的剝奪

退漁后的避風(fēng)塢，右側(cè)是兩棟插入老城區(qū)腹地的超高建筑。 朝遠 圖

但比這更讓人擔(dān)心的是：在趙教授的論述中，即便這樣的房產(chǎn)稅也不是推進老城區(qū)人口置換的前提條件，它只是一種理想的工具。除了它，地方政府還可以各顯神通地創(chuàng)造“規(guī)則”，把老城區(qū)空間從“低效率使用者”交給“高效率使用者”，而且都可以顯得像是為了公共利益。但如果這種規(guī)則是缺乏公開咨商、沒有共識基礎(chǔ)的單邊規(guī)則的話，那么就將意味著社會代價。

這種單邊、粗放的老城區(qū)使用權(quán)轉(zhuǎn)移，正在趙燕菁教授和我共同生活的廈門發(fā)生，值得記錄在此，以供探討。

繼趙燕菁教授在《歷史名城生死玄機》開頭稱贊的那家文創(chuàng)公司在沙坡尾兩年的經(jīng)營顯著抬高了商鋪租金之后，政府也開始在這里證明自己用“公共服務(wù)”提升房產(chǎn)價值的能力。2015年5月，沙坡尾啟動了所謂的“改造提升”或“有機更新”。在沒有明確規(guī)劃的情況下，政府首先以低價強行征收的方式，突擊清退了長期停靠避風(fēng)塢內(nèi)70多條廈門本地漁船，并口頭勸離了數(shù)十條漳州漁船。此舉引發(fā)了受波及漁民和廣大廈門市民的普遍質(zhì)疑。因為這些漁民中，有不少家族世代在此捕魚，曾貢獻于漁港的繁榮，甚至直接參與了漁港的建設(shè)。很多上了年紀(jì)的漁民仍然熟練掌握著延繩釣、薯莨染等傳統(tǒng)漁業(yè)技藝，還是四年一次盛大的驅(qū)邪祈福儀式“送王船”的捐助者。強行退漁不僅剝奪了漁民的權(quán)利，還抹掉了一道城市文化景觀，人為提前終止了一部城市漁業(yè)史，讓海洋文化遺產(chǎn)的傳承失去生活語境。

退漁半年后，政府拋出了一份在避風(fēng)塢一側(cè)工業(yè)地塊效仿舊金山、澳門和淡水興建“漁人碼頭”旅游景點的方案，其中卻沒有漁民的角色。今年3月，為了給避風(fēng)塢內(nèi)做所謂的“景觀蓄水”，一座混凝土壩被建了起來，攔住了這個80年來與大海一同潮起潮落、為遠近船只提供庇護的避風(fēng)塢的入海口。

與此同時，政府在避風(fēng)塢沿岸重鋪道路、增建木棧道，并用“以獎代補”（補貼業(yè)主80%工程款）的方式整修房屋立面和屋頂，做結(jié)構(gòu)加固。這個過程中，一些私房主以施工為由，終止了他們與經(jīng)營傳統(tǒng)店鋪的租客的租約，有的一轉(zhuǎn)身就把租約給了付得起高得多的租金的新租客。而租用公房、國企房的店家，則發(fā)現(xiàn)自己必須在新一輪的競標(biāo)中把租金出價提高至少一倍，但即便如此，有的人還是敗下陣來……這個過程已經(jīng)讓一部分服務(wù)于社區(qū)需求、彰顯本地特色的傳統(tǒng)業(yè)態(tài)店鋪——飲食店、雜貨店、魚蟲店、修車鋪等——關(guān)門歇業(yè)，取而代之的是更多咖啡館、面包房、西餐廳、設(shè)計商店這些主要面向游客和年輕族群的高消費業(yè)態(tài)。

但是，在騎樓街上已經(jīng)持續(xù)三年多的商鋪租金暴漲過程，卻和住在它后面巷子里的數(shù)千居民沒有關(guān)系，其中很多人在這里住了一輩子，曾在漁業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上工作。他們的房子絕大多數(shù)固有品質(zhì)不高、維護差，而且沒市口，社區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施也十分落后。因此，他們既無法通過出租來分享租金的上漲，也無法像四合院、古厝和老別墅的產(chǎn)權(quán)人那樣把產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，離開這里但成為“經(jīng)濟學(xué)上的贏家”。沒有政府可觀的基礎(chǔ)設(shè)施和房屋維護、改造投入在先，這樣的居民區(qū)，不可能僅僅通過解決產(chǎn)權(quán)問題就獲得市場的眷顧，從而實現(xiàn)“自我更新”。不管愿意還是不愿意，這些居民還會繼續(xù)住在這里，而那條曾與他們的生活息息相關(guān)的騎樓街上日新月異的生活，正和他們越來越?jīng)]有關(guān)系。

城市終究因什么有腔調(diào)？

避風(fēng)塢里的漁民被經(jīng)營漁人碼頭景點的公司取代，騎樓街的傳統(tǒng)店鋪變成服務(wù)游客需求的時尚店家，似乎正符合趙燕菁教授“從低效使用者向高效使用者轉(zhuǎn)換”的主張，卻也會損害他本人也珍視的城市價值。

在2014年9月，趙燕菁教授為一份本地旅游雜志撰寫的文章《廈門何以有腔調(diào)？》中，以一個在廈門生活了近20年，度過了人生最美好時光的新廈門人的口吻，飽含情感地把廈門的“腔調(diào)”定義為“多樣和包容”。他認為，是這座城市近代開埠時期的通商和開放，和這里異常豐富的自然環(huán)境，共同把這種腔調(diào)鐫刻在了她的基因中。“每一個來自他鄉(xiāng)的過客，都會遭遇自己熟悉的角落，都會覺得自己天生就屬于這里”，他寫道。談到政府的角色，他說：“對打造廈門的腔調(diào)而言，廈門市政府做的最對的事情，就是什么也沒有做。自然的腔調(diào)，一定是自然形成的。刻意制造的腔調(diào)，絕不會產(chǎn)生多樣性。”可惜，當(dāng)他隨后探討廈門的多樣性的時候，卻只局限在服務(wù)業(yè)、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、時裝和建筑設(shè)計領(lǐng)域，稱贊其自發(fā)和原生態(tài)，卻沒有涉及廈門更日常、更根源的文化風(fēng)景。

而廈門更日常、更根源的文化風(fēng)景，無疑是沙坡尾、鼓浪嶼、營平、中華這些老城區(qū)所蘊藏的庶民生活文化——小尺度、慢節(jié)奏、古今并陳、中西雜糅、謙恭溫和、互惠共生，還有豐富的民間信仰文化。這些正是被作為廈門腔調(diào)之代表的服務(wù)業(yè)、文創(chuàng)業(yè)、設(shè)計師群體長期大量汲取和販賣的文化元素。但承載這些文化元素的不只是房子，更重要的是生活在這里的人。在城市“低效率使用者”的身上，往往體現(xiàn)著最自然、最豐富的多樣性，如果他們被以市場和行政力量強行驅(qū)散，那么城市的包容何在，“腔調(diào)”何存？

更何況，如果我們同意城市是文明的結(jié)晶而不是工廠，社區(qū)是家園不是車間，那么也一定會同意：“效率”根本不該是區(qū)分城市居民的標(biāo)簽。

經(jīng)濟學(xué)是存量規(guī)劃的理想工具嗎？

在《存量規(guī)劃：理論與實踐》一文中，有一段趙燕菁教授關(guān)于該由社會學(xué)還是經(jīng)濟學(xué)來為存量規(guī)劃提供理論工具的討論。他的答案是經(jīng)濟學(xué)。原因首先是社會學(xué)“學(xué)者互不相關(guān)獨立論述”，而經(jīng)濟學(xué)則更加規(guī)范，“不同的研究可以共享同一個理論框架和概念網(wǎng)絡(luò)”。但在他看來，更重要的理由是：“城市規(guī)劃的消費者，對于城市規(guī)劃的經(jīng)濟效果比社會效果更加關(guān)心。”

且不論社科知識的真正價值是在于它對現(xiàn)實的穿透力，還是它的規(guī)范性，單說第二個論斷，就顯然不是普適真理。因為這就相當(dāng)于說，人對物質(zhì)財富增長的興趣就一定高于對自己所處社會的公平、包容、團結(jié)、歸屬感、公民意識、文化多樣性、環(huán)境友好等等這些經(jīng)濟學(xué)難以納入其計算公式的價值的關(guān)注。

人畢竟是社會的、意義的動物，在解決匱乏之后，就會向往那些經(jīng)濟學(xué)的狹窄視野無法容納的價值。當(dāng)今世界也不缺少批評和抗議片面追求經(jīng)濟效益（常常是少數(shù)人的經(jīng)濟效益）的城市規(guī)劃的公共辯論和社會運動。

而在中國的語境中，你得首先允許追求社會效果的規(guī)劃出現(xiàn)，然后再讓公眾回答，他們是更關(guān)心經(jīng)濟效果還是社會效果。

經(jīng)濟學(xué)是幫助人們實現(xiàn)價值最大化的強大工具。但它有個問題，是價值視野的狹窄，它不懂得將那些真正體現(xiàn)人類福祉的紛繁價值納入它的社會模型。如果說它還有個更大的問題，那就是它常常根本不屑于這么做。經(jīng)濟學(xué)在處理經(jīng)濟問題——人滿足對物資和服務(wù)需求的活動——時是夠格的，但當(dāng)它被用來主導(dǎo)城市規(guī)劃這種影響甚至決定著社會生活的方方面面的活動的時候，就是不夠格的。

存量規(guī)劃還需要什么制度？

做以上商榷，絕非要拒絕趙燕菁教授存量規(guī)劃思想的全部。毫無疑問，我們需要釋放老城區(qū)的經(jīng)濟潛力，需要讓它們煥發(fā)新顏，需要讓住在狹小破敗的老房子里的居民有機會改善居住條件。而推土機也正被一些城市管理者認為是解決老城區(qū)存量開發(fā)問題的一種簡便選擇。面對這些挑戰(zhàn)，趙燕菁教授提出的明確房屋產(chǎn)權(quán)、設(shè)計制度降低產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的交易成本、引導(dǎo)存量自動向更效用途轉(zhuǎn)變等思想，為我們提供了寶貴的方法工具。

但這套工具也有它破壞性的力量，需要我們用其他工具與它搭配使用，來制約它的破壞力。這些工具就是社會和文化保護制度，它們可以避免在老城區(qū)更新過程中，市場的邏輯主宰一切。

首先，應(yīng)當(dāng)保障服務(wù)于社區(qū)需求的店家在社區(qū)中存續(xù)的權(quán)利，和原住民在社區(qū)居住的權(quán)利。

在房產(chǎn)稅到來之前，各種以“復(fù)興”、“盤活”、“更新”、“提升”為名的老城區(qū)商業(yè)價值提升計劃必然引起商鋪價值飛漲，應(yīng)當(dāng)引入租賃權(quán)保護機制來讓服務(wù)社區(qū)需求、彰顯地方特色的傳統(tǒng)店鋪留在社區(qū)。途徑可以是通過公共財政予以租金補貼，或者將店鋪中的公房以低租金保留給此類店鋪，從而形成一個既包括市場化租金、也包括調(diào)控租金的“二元租賃市場”。這樣，一方面街區(qū)的商業(yè)膨脹不再會是爆炸性的，另一方面社區(qū)需求能夠得到滿足，本地特色也能得到保留。

房產(chǎn)稅則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)保護居住權(quán)，對自住房屋采用低稅率，而對出租、空置房屋采取較高稅率，促使其產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。對于多個產(chǎn)權(quán)人合住一處物業(yè)，且有改善居住條件愿望的，為了降低“交易成本”，可建立由政府或?qū)ｉT機構(gòu)協(xié)助的產(chǎn)權(quán)人之間、產(chǎn)權(quán)人和潛在買家之間的磋商機制，以此來取代高稅負的“推力”。自住房在交易時方得以實現(xiàn)的增值，政府可以通過正在全面推行的增值稅來予以部分收割。

其次，無論是存量工業(yè)用地還是存量生活用地的“更新”，都應(yīng)采取措施保護其中的文化遺產(chǎn)。既要保護單體建筑，也要重視建筑群；既要保護建筑的本體風(fēng)貌，也要保護建筑與外部附著物、周遭環(huán)境相結(jié)合而成的景觀；既保護物質(zhì)遺產(chǎn)，也保護非物質(zhì)遺產(chǎn)，而且非物質(zhì)遺產(chǎn)的實踐和傳承所依賴的場所和環(huán)境也應(yīng)得到連帶保護。而“保護”應(yīng)體現(xiàn)“真實”和“活態(tài)”原則，而不是標(biāo)本式的封存；應(yīng)當(dāng)展現(xiàn)歷史的軌跡和層次，而非一味追求古老。

現(xiàn)有的歷史街區(qū)保護制度需要為存量開發(fā)階段的到來做好準(zhǔn)備。“歷史文化名城”、“文化生態(tài)保護區(qū)”和《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》等體現(xiàn)“區(qū)域性整體保護”原則的制度框架應(yīng)當(dāng)?shù)玫酵晟坪蛷娀Ｒ环矫媸怪蔀橐?guī)劃行為必須遵守的“上位”制度；另一方面，要賦予其以“牙齒”，使之能夠追究破壞者和失職的監(jiān)管者的責(zé)任。而沒有這些資質(zhì)的區(qū)域，也應(yīng)該借鑒這些制度框架，建立自己的整體保護制度。

歷史街區(qū)的“更新”，還應(yīng)該有一套確保民眾可以參與到規(guī)劃過程中去的制度。這里的民眾，既是本地居民，但由于歷史街區(qū)并不是本地居民獨有的財富，因此，其中更應(yīng)該包括更廣大公眾的代表。他們的參與，既有助于避免武斷的決策，又能集思廣益，幫助良好的規(guī)劃變得更加成功，還能在“更新”之后，長期協(xié)助基層政府承擔(dān)社區(qū)治理和維護，并避免尋租——比如決定哪些店家具有最大的社區(qū)價值，可以接受房租補貼。他們既可以提供建議，也可以被賦予參與協(xié)商乃至表決的權(quán)利——雖然這可能聽起來會增加“交易成本”，但卻會有助于避免真實的成本被隱藏（比如由一群被清出避風(fēng)塢的漁民默默承擔(dān)），或者被外部化（商業(yè)空間是打開了，但文化遺產(chǎn)被破壞了）。這種民眾對本地規(guī)劃過程的參與，在我們的鄰國，同樣追求經(jīng)濟高速增長的日本，以“社區(qū)營造”之名得到了長期、深入的實踐，并因此保留了大量值得他們驕傲的文化風(fēng)景，值得我們借鑒。

以上只是掛一漏萬，但如何用社會和文化制度來實現(xiàn)存量開發(fā)中的社會正義和文化保存，必須是“存量規(guī)劃”的課題。因為，我們固然需要經(jīng)濟增長，但我們也要建設(shè)和諧社會、維護社會公平正義，留住已經(jīng)消失得太多太快的鄉(xiāng)愁，不使自己淪為文化上的喪家之犬。城市規(guī)劃，無論在什么階段都離不開對兩個問題的追問——城市是誰的？城市是為了什么？