近年來，各國貨幣政策分化嚴重，全球美元流動性從泛濫轉向趨緊。一時間，金融危機的火山暗涌，在一些薄弱地帶，危機的熔巖已經沖出地表，引發恐慌。在此背景下，各國亟需提高應對金融市場大幅波動的能力。

這種能力建設可以歸納為兩道防線：第一道防線，危機預防與早期解決機制，通過早期危機預警、提前識別可能出現的風險，并將其消滅于萌芽狀態。第二道防線，在危機爆發后，及時動員各方力量，快速穩住市場，避免危機的進一步擴散。

在構建第二道防線的諸多選項中，全球金融安全網是一種系統的解決方案。該方案于2010年，由G20（二十國集團）提出，火力交織于四個層面：（1）國家層面，各國為了自保而積累的國際儲備資產；（2）雙邊層面，一國央行與其他國家央行進行的貨幣互換；（3）區域層面，區內的儲備安排以及多邊的貨幣互換網絡；（4）多邊層面，以IMF（國際貨幣基金組織）為主的全球危機干預和預防資源。

危機前：第二道防線1.0

2008年之前，上述四個方面的建設并不均衡。雙邊貨幣互換尚未大面積簽訂；區域金融安排雖早已有之，但是歐洲區域金融安全網、亞洲的清邁倡議多邊化，都沒有經歷過大規模危機的實戰考驗。IMF一直扮演“最后一根稻草”的角色，但是受其貸款項目條件“污名”（stigma）的影響，各國只有在迫不得已的情況下才會向它求助。在這種情況下，大部分國家被迫積累了大量的外匯儲備。但是過量的儲備資產機會成本很高，甚至也會帶來額外的風險。

危機后：第二道防線2.0

全球金融危機之后，全球金融安全網在雙邊、區域、多邊層面都有所提升。

雙邊層面，雙邊貨幣互換安排重新興起，以美聯儲為中心的一系列雙邊貨幣互換安排對穩定全球和區域金融發揮了重要作用。尤其是在2013年10月，美聯儲、歐央行、英格蘭銀行、瑞士央行、加拿大央行和日本央行，將臨時的雙邊互換協議轉變為永久協定。

地區層面，金融安全網建設用時較長，在金融危機之后明顯提速。歐洲在2012年建立了永久性的金融安全網——歐洲穩定機制。亞洲的清邁倡議則不斷擴容，并于2011年成立獨立監督機構——東盟+中日韓（10+3）宏觀經濟研究辦公室（該機構于2016年2月正式升級成為國際組織）。此外，2014年，金磚五國簽署條約，同意建立應急儲備安排，可謂新興經濟體創建集體金融安全網的重大嘗試。

多邊層面，IMF通過份額增資、借款安排等不斷提高自己的救援能力，同時也在完善貸款工具，以提高其貸款條件的靈活性和針對性。

第二道防線的漏洞

但是，目前的全球金融安全網還遠未達到固若金湯的程度。

首先，IMF的作用有待強化。擁有188個成員經濟體的IMF，是覆蓋范圍最廣的一道防護網，也是很多欠發達經濟體唯一可依靠的外部救援力量。但一些體量較小的成員經濟體，由于受制于較低的份額比例，在危機時難以獲得足夠的救援。

其次，有的區域金融安全網并未發揮應有的作用，尤其是在亞洲地區。2008年金融危機爆發后，由于外匯儲備短缺，韓國央行直接與美聯儲簽署了300億美元的貨幣互換安排（隨后與日本央行和中國央行也簽署了貨幣互換安排）。同一時期，印度尼西亞也試圖與美國建立雙邊貨幣互換安排，遭到拒絕后，并未向區域金融安排求助，而是轉向世界銀行、亞洲開發銀行、澳大利亞和日本。韓國、印尼兩國都沒有向清邁倡議申請救助，說明清邁倡議的建設無法滿足區內國家對于金融安全網的需求。更糟糕的是，由于清邁倡議長期閑置不用，如果某國突然申請相關救援，便有可能被市場誤讀為“走投無路”，反而會加劇市場恐慌。

最后，區域與雙邊安全網存在盲點。許多國家既無法組建屬于自己的區域金融安排，也無法滿足美聯儲的條件享受雙邊貨幣互換便利。就像有學者指出的那樣，金融危機后，美聯儲同新興經濟體簽署貨幣互換協議，主要考慮的是美國銀行在這些經濟體的風險暴露大小，而那些與美國金融聯系不夠密切的國家就會被排除在外。也因此，IMF總裁拉加德指出，全球金融危機以來，金融安全網的規模和覆蓋面雖有所擴大，但也變得更加割裂和不對稱。

給第二道防線打補丁

近年來，G20一直嘗試給第二道防線打補丁。2010年，G20全球金融安全網專家小組成立，著手專門設計和完善全球金融安全網。2012年，G20建立了國際金融架構工作組，完善全球金融安全網是其重要的工作內容。不過在2014年和2015年，由于基金組織2010年改革方案遲遲未能獲得美國國會通過，該小組的工作一度停頓。2016年，作為G20主席國，中國重啟了這個工作組，將完善全球金融安全網作為重點研究的五大問題之一。

未來的金融安全網建設，至少可以通過以下方面推進：

第一，讓IMF更有力量。根據IMF上月的一份報告，如果發生系統性金融風險，現有的全球金融安全網資源仍然捉襟見肘，對于新興經濟體而言更是如此，有必要繼續提升各個層次安全網、特別是IMF的金融資源規模。所幸在美國國會五年的拖延之后，基金組織2010年份額和治理改革方案終于在最近生效。下一步，我們需要評估實施新的份額增資的可能性；同時可以推動IMF進行新一輪的特別提款權普遍分配。這樣既可提升各國資源可用水平，也能提高特別提款權在國際貨幣體系中的地位與作用。

第二，加強不同金融安全網之間的協調與合作。這方面較為成功的案例，是歐洲與IMF的 “三駕馬車”（Troika）合作。歐債危機爆發后，歐盟委員會、歐洲央行和IMF組成的“三駕馬車”先后實施了對希臘、愛爾蘭、葡萄牙、西班牙、塞浦路斯的救助，并取得了不錯的效果。然而，更多的是不太成功的案例，或者干脆就沒有合作。為此，G20曾達成一個《國際貨幣基金組織與區域金融安排合作的二十國集團原則》，為區域金融安全網與基金組織合作提供了一個寬松的方向。但是，這一原則并沒有提供具體的合作指導，同時也不具有約束性。

在未來，金融安全網之間的合作可以從兩個方面展開：一是危機救援時——資金的合作。根據危機沖擊的性質和影響范圍，不同層次的金融安全網可以組建聯合項目組，實施共同救援。二是加強經濟和平時期——經濟監測的合作。例如IMF在全球監測和國別監測上具有優勢，但是在區域監測上較為薄弱，而區域金融安全網正好可以利用自身優勢彌補這一缺口。與此同時，不同金融安全網也可以開展聯合監測工作，形成合力。

此外，還要加強雙邊貨幣互換與其他金融安全網之間的合作。雙邊貨幣互換具有高效、快捷的特點，因此，盡管美聯儲在貨幣互換上設置了嚴格條件，但是這一安排仍然得到許多國家的青睞。下一步，雙邊貨幣互換可以參考美國外匯平準基金的做法，在聯合救援中為危機沖擊國家提供先期和臨時性的救助，與其他救援力量一道筑牢第二道防線。

參考文獻：

IMF. Adequacy of the Global Financial Safety Net. IMF Policy Papers, March 2016.

Joshua Aizenman and Gurnain Kaur Pasricha. Selective Swap Arrangements and the Global Financial Crisis: Analysis and Interpretation. International Review of Economics and Finance, 2010 (19): 353-365.

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