作者：中大咨詢研究院梁卓銳、鄒靖之

來源：中大咨詢（zhongdaguanlizixun）

引言：

橫琴新區是粵港澳大灣區重大合作平臺，推進橫琴粵澳深度合作區開發開放既是深入實施《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的重點舉措，也是豐富“一國兩制”實踐的重大部署。

自2009年橫琴新區設立以來，習近平總書記已經4次登島視察，就橫琴開發建設和促進澳門經濟適度多元發展，維護港澳長期繁榮穩定作出重要指示。

9月5日，中共中央、國務院印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（下文簡稱《方案》），進一步推進橫琴新區開發建設，從中透露了中央兩方面的意圖：

一方面是堅持橫琴新區建設的初心，通過深化粵澳合作，為澳門產業多元化創造空間，持續推動“一國兩制”新實踐；

另一方面，借助“一國兩制”的制度優勢，持續探索我國自由貿易區建設路徑，進一步提升我國對外開放水平，促進我國構建“雙循環”新發展格局。

? 中大咨詢研究院宏觀經濟政策研究組原創出品，作者：梁卓銳 鄒靖之。

一、“一國兩制”新實踐

為澳門產業適度多元化創造空間是橫琴新區設立的初心。

澳門雖然經濟發展水平高，但長期以來經濟發展依賴博彩業，2019年澳門博彩業相關產業產業增加值占GDP比重超過45%，產業結構單一問題突出。近年來，澳門博彩業發展勢頭趨緩，2017-2019年產業增加值平均增速約為-7%（圖1），對澳門經濟發展帶來巨大影響。

尤其是2020年新冠疫情的發生，博彩業受到巨大沖擊，澳門經濟也出現明顯下滑，2020年澳門GDP為1943.98億澳門元，同比下降56.3%（圖2）。

繼續豐富產業生態，提升經濟的風險抵御能力，是澳門持續繁榮關鍵。

圖1 2019年澳門主要產業增加值占GDP比重及近3年平均增速。數據來源：澳門統計局

圖2 近年澳門地區生產總值規模。數據來源：澳門統計局

橫琴新區方面，自設立以來，尤其是2015年橫琴自貿區掛牌后，經濟和產業發展迅速，2020年橫琴新區GDP為468.07億元，較2016年增長197.3%，GDP占珠海市比重達到13.44%。

但仍有巨大發展空間，尤其是工業發展方面，2020年橫琴新區規模以上工業增加值僅為45.93億元，近四年幾乎沒有增長，占珠海市規模以上工業增加值的比值僅為3.83%，合作平臺的功能有待發揮。

圖3 近年橫琴新區GDP及規模以上工業增加值增長情況

二、構建產業體系是落實“一國兩制”新實踐的關鍵舉措

針對橫琴新區發展現狀與澳門產業多元化需求，《方案》提出橫琴新區要發展促進澳門經濟適度多元的新產業（圖4），重點發展四大產業領域板塊。

圖4 《方案》明確的橫琴新區重點發展產業領域

科技研發和高端制造產業

《廣東制造業高質量發展“十四五”規劃》明確了珠海市“十四五”期間，作為核心城市重點發展新一代信息技術、智能家電、軟件與信息服務、生物醫藥與健康等四大戰略性支柱產業，以及半導體與集成電路、高端裝備制造、前沿新材料、精密儀器等四大戰略性新興產業。

《方案》重點明確橫琴新區將大力集成電路、電子元器件、新材料、新能源、大數據、人工智能、物聯網、生物醫藥等八大產業領域板塊，結合廣東制造業“十四五”規劃對珠海市的產業布局，可以預期橫琴新區將成為珠海市乃至廣東省在集成電路、新材料、新能源、生物醫藥等產業領域發展的核心地區。

文旅會展貿易產業

橫琴新區作為中國（廣東）自由貿易試驗區的三大片區之一，文旅會展貿易等產業是其實現自貿區功能的重要產業。

《方案》提出橫琴新區將重點發展休閑度假、會議展覽、體育賽事觀光、休閑養生、康復醫療等現代服務業，以提升橫琴新區的服務功能。

不久前，習近平總書記在中國國際服務貿易交易會全球服務貿易峰會致辭表示，要“在全國推進實施跨境服務貿易負面清單，探索建設國家服務貿易創新發展示范區”，此次《方案》的出臺，預示著橫琴新區很大機會將成為建設國家服務貿易創新發展示范區的試點。

中醫藥等澳門品牌工業

中醫藥和毛坯鉆石加工等產業是澳門的特色產業，此次《方案》通過明確支持上述產業發展，為澳門這兩大特色產業發展創造有利空間。其中，《方案》對中醫藥產品、食品及保健品等強監管領域，提出了標志、上市審批、生產基地建設等方面的支持，預示著內地與澳門在制度和法規等方面接軌正在提速。

現代金融服務業

《廣東省金融改革發展“十四五”規劃》提出打造珠海─澳門跨境金融合作示范區。此次《方案》著重提出支持橫琴新區打造中國－葡語國家金融服務平臺，支持澳門在合作區創新發展財富管理、債券市場、融資租賃等現代金融業，與廣東金融改革“十四五”規劃形成呼應，將為橫琴新區的產業發展提供有力的金融和資本支持。

三、完善合作機制是落實“一國兩制”新實踐的關鍵保障

橫琴新區是澳門政府利用廣東空間資源進行產業空間拓展的平臺。

就經濟層面，與飛地經濟或離地經濟等模式相近。但橫琴新區又有其特殊性，是在“一國兩制”的框架下實施的離岸經濟，除了涉及稅收問題，還包括制度、法律、規則等方面的融合對接。針對上述問題，《方案》重點提出兩大關鍵舉措：

一是對合作區進行分區分類施策管理。

“澳門大學橫琴校區和橫琴口岸澳門管轄區，由全國人大常委會授權澳門特別行政區政府管理，適用澳門有關制度和規定，與其他區域物理圍網隔離；”“粵澳雙方共商共建共管共享區域采用電子圍網監管和目錄清單方式，對符合條件的市場主體，實施特殊政策。”

二是完善領導機制。

在粵港澳大灣區建設領導小組領導下，粵澳雙方聯合組建合作區管理委員會，并采取雙主任制，由廣東省省長和澳門特別行政區行政長官共同擔任。在合作區管委會下設執行委員會，履行合作區的國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、民生管理等職能。執行委員會主要負責人由澳門特別行政區政府委派，廣東省和珠海市派人參加，協助做好涉及廣東省事務的協調工作

通過上述舉措，一方面明確廣東與澳門雙方的主體責任，上述舉措基本形成了“澳門主導建設管理，廣東主導監督協調”的模式，這與橫琴新區“為澳門產業適度多元化創造空間”的定位相匹配，通過給予澳門方充分的建設自主權，以澳門政府為主體推動橫琴新區建設，以實現澳門產業的轉型，同時發揮廣東作為“東道主”的監督協調作用，確保相關建設在符合國家發展戰略的框架下順利推進。

另一方面確定了很高的行政管理級別，在粵港澳大灣區建設領導小組領導下成立管委會，由廣東省長和澳門特別行政區行政長官共同擔任管委會主任，確立合作區管委會省部級行政級別，能夠在高層次進行決策和事項協調，對于加快推進合作區建設提供良好的機制環境。

四、自貿區建設新探索

建設自由貿易試驗區我國是順應全球經貿發展新趨勢，實行更加積極主動開放戰略的一項重大舉措，具有先行先試、深化改革、擴大開放等重要意義。2013年9月至2020年9月，我國已經分多批次批準了21個自貿試驗區（圖5），形成了東西南北中協調、陸海統籌的開放態勢。

圖5 中國自由貿易試驗區設立進程。數據來源：公開數據整理

自貿區的建設取得了巨大成效，自2013年上海自貿區成立以來，國家層面已累計向全國或特定區域復制推廣260制度創新成果，地方層面在省份內推廣了1151項制度創新成果，推動了投資、金融、貿易等領域管理制度的進一步優化和開放水平的不斷提升。

但當前自貿區建設發展仍存在若干問題和短板[1]：

· 對標國際高標準經貿規則有待提高，復制推廣有待加強；

· 服務業開放程度不高，金融領域開放創新不及預期；

· 政策創新水平有待提高，制度、規則層面創新有待加強。

橫琴新區作為中國（廣東）自由貿易試驗區三大片區之一，在“一國兩制”框架下，具有其獨特地位。

一方面可利用主權范疇“一個國家”的主體地位，協調境內外制度規則制定，推進雙方共商共建共享。

另一方面利用貿易范疇“兩種制度”的特點，對自貿區的制度創新進行大膽探索。此次《方案》出臺，正是看到了橫琴新區的這種優勢，以此為契機，推動自貿區建設新探索，其主要舉措有：

●  建立貨物“一線”放開、“二線”管住的管理模式。

“一線”放開方面，主要包括繼續落實“一線”進出的貨物備案管理、研究調整橫琴不予免（保）稅貨物清單政策等；

“二線”管住方面，主要包括“二線”進入內地的免（保）稅貨物稅收征收，以及合作區內企業生產貨物征稅規則等。通過明確管理模式，簡化征稅規則，避免多區重疊帶來的關稅管理問題。

●  提升橫琴新區的人才與企業的聚集能力。

一是加強企業支持力度，對符合條件的企業減按15%的稅率征收企業所得稅，并將有利于澳門經濟適度多元發展的產業全部納入政策范圍；

二是強化人才吸引和集聚，如對在合作區工作的境內外高端人才和緊缺人才，其個人所得稅負超過15%的部分予以免征；

三是完善橫琴新區基礎設施條件，吸引澳門居民就業創業，并加強與澳門社會民生合作；

四是提高人員通關便利性，包括加快推進澳門大學橫琴校區與橫琴口岸的專用通道建設，探索在澳門大學橫琴校區與合作區之間建設新型智能化口岸等。

●  創新金融監管。

探索構建電子圍網系統，推動合作區金融市場率先高度開放，包括：在合作區內探索跨境資本自由流入流出和推進資本項目可兌換、實現銀行真實性審核從事前審查轉為事后核查、按照準入前國民待遇加負面清單模式簡化管理、完善企業發行外債備案登記制管理等。

●  完善市場準入制度，加快與國際接軌。

包括：嚴格落實“非禁即入”，對具有強制性標準的領域，原則上取消許可和審批，建立健全備案制度；不斷放寬各類投資者在合作區開展投資貿易的資質要求、持股比例、行業準入等限制等。

●  促進國際互聯網數據跨境安全有序流動。

數據數據經濟發展，數據跨境流通已經成為對外開放的關鍵環節。針對數據跨境流通，《方案》提出開展數據跨境傳輸安全管理試點，研究建設固網接入國際互聯網的綠色通道，探索形成既能便利數據流動又能保障安全的機制。

可以看出，上述舉措對于當前自貿區建設普遍存在的問題具有很強的針對性，隨著上述舉措在橫琴新區的試點成功，將很大可能在全國自貿區乃至全國范圍進行推廣。

五、結尾

橫琴新區作為內地兩個與特別行政區緊密相連的自貿區之一（另一個為前海），在“一國兩制”的框架下，其創新與發展空間巨大，而且作為粵港澳大灣區的重要合作平臺，在《方案》的推動下，發展前景可觀，未來可期。

[1] 陸燕，自貿區建設成效、問題及發展方向，人民論壇

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