引言

作為城市骨骼和血脈的城市路網，伴隨著城市的產生、生長、演化，也經歷了不斷成長、發(fā)育和歷史演變。城市路網的形態(tài)、密度、尺度與城市的主導交通方式、政治經濟體制、城市規(guī)劃理念和管理績效等有著極為密切而復雜的關系。

世界上并不存在統(tǒng)一的、一成不變的、絕對科學的路網形態(tài)和標準。街區(qū)制、小區(qū)制，密路網、稀路網，小尺度、大尺度，開放性、封閉性等，都是相對的，其優(yōu)劣好壞、績效高低、適用與否也都是相對的，是因城、因地、因時而異的，不可簡單仿效、照搬照套。

這次黨中央、國務院發(fā)布的《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》中明確提出：“（十六）優(yōu)化街區(qū)路網結構。加強街區(qū)的規(guī)劃和建設，分梯級明確新建街區(qū)面積，推動發(fā)展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)。新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題……，樹立‘窄馬路、密路網’的城市道路布局理念……等”，是基于我國城市既有的路網體系嚴重失衡、密度過低（尤其是城市中心地區(qū)路網密度太低），主次干路尺度過寬，封閉管理的“小區(qū)”和大院過多、面積過大等情況，已經嚴重影響現代城市的宜居生態(tài)、健康生活，嚴重影響到了城市交通的安全便捷、有效組織、高效運行等嚴峻現實提出來的，有非?，F實的針對性，對引導城市與交通健康可持續(xù)發(fā)展有著非常廣泛而深遠的理論與實踐意義。

有鑒于此，本文試圖就“街區(qū)制、密路網”這個被熱議的話題，從城市與交通規(guī)劃專業(yè)的角度做深入解讀，期望有助于對問題的準確理解、判斷和理性的討論與實踐。

1、何為街區(qū)制、密路網？

東西方城市的路網體系結構、形態(tài)格局、道路尺度等差異，受到政治經濟文化背景和社會管理模式的巨大影響。

古代城市社會組織總體就有街區(qū)制和里坊制之分。

西方城市從古希臘城邦時代開始進入公民社會，世俗意識、商業(yè)氛圍濃厚，社會相容性和開放度很高。因此，城市路網格局基本都是小街區(qū)、密路網（小則20×20米，提姆加德；大則50×50米，米朗德）。路網密度高達50~100公里/平方公里！即使進入中世紀宗教統(tǒng)治時代，宗教場所為了達到對市民的教化統(tǒng)治，也對市民廣泛開放。統(tǒng)治者的私人領地（莊園和私家花園）通常在郊外鄉(xiāng)野。因此，我們看到的西方城市老城區(qū)的道路網，無論是規(guī)整式的還是自由式的，其密度都很高，尺度都較?。ɑ蚱甙嗣祝蚴畞砻?，超過20米的大街很少），形成了完全開放式的小街區(qū)。

中國古代自秦王朝統(tǒng)一六國，進入長達2000多年的封建農耕時代。以封建禮制為主導的主流意識，就是家國一統(tǒng)、皇權皇土、重農抑商、守土守職，映射到城市社會的組織上，就是采用里坊制，皇親國族占坊為己、黎民百姓以坊為治。映射到城市路網布局，干路網就是嚴格按照《考工記》記述的一套符合封建禮制的所謂“九經九緯、經涂九軌、環(huán)涂七軌、野涂五軌……”的原則修造的大尺度、大街區(qū)方格路網。長安城最大的東西橫街寬度竟達200米，南北中軸近150米，其余主街也寬達40-50米。平民走路驢馬出行使用的支路網則限制封閉在里坊以內。

直到宋代以后，我國古代工商貿易才逐步興起，城市嚴格的里坊制格局有所轉變。道路尺度大幅減小、路網逐步加密。古代工商較為繁華發(fā)達的開封、揚州、杭州、蘇州等城市的路網密度明顯增加。

今天我們說的街區(qū)制，實際上指的是，按照現代城市與交通規(guī)劃理論和原則規(guī)劃建造的開放性街道所圍合的、不設圍墻的、開放的“街區(qū)”制式。其尺度大小完全取決于圍合四周的道路間距大小，也即取決于道路網密度高低。

而此次《意見》倡導的“街區(qū)制”，其實是指西方城市（包括日本以及我國香港、澳門乃至上海、青島、大連、長春、鞍山等經歷過殖民地統(tǒng)治規(guī)劃形成的近代歷史城區(qū)）常見的小街區(qū)、密路網的街區(qū)制模式，而非國內普遍存在的大街區(qū)、稀路網的街區(qū)制模式。

西方現代城市的小街區(qū)、密路網，有兩大淵源。其一是工業(yè)革命帶來的機械主義至上理念，崇拜機器、崇拜幾何、崇拜直線等觀念，反映在城市規(guī)劃設計與建造領域，就是全部以縱橫直線劃分為規(guī)則的小街區(qū)方格網路網模式。其二是市場經濟和土地私有化，認為只有小街區(qū)、高密度路網才能極大提高沿街鋪面面積，從而帶來土地開發(fā)價值和物業(yè)商業(yè)價值的最大化。世界上最典型的小街區(qū)、密路網的城市，有紐約、巴黎、倫敦、巴塞羅那等，其路網密度都高達14～18公里／平方公里，紐約更高達20公里／平方公里以上。

日本城市的路網密度為什么也這么高？二十年前我第一次出訪日本，曾請教名古屋市規(guī)劃局局長，得到的答案很清晰：一是學習中國古代長安的模式；二是為了使臨街鋪面面積最大化。日本奈良（古代稱平城京）的城市道路網布局是中西方文化結合的典范，其干路網體系參照中國都城干路網模式布局，支路網則參照西方商業(yè)社會的小街區(qū)、密路網模式布局。

2、大院制、大馬路、稀路網的由來及其影響

中西方的不同政治經濟體制、文化背景和規(guī)劃理論背景造就了現代中西方城市的路網形態(tài)格局和密度尺度的巨大差異。

中國自1949年之后，實行了四十多年的計劃經濟，就業(yè)組織安排、居住福利分房、生活計劃供應，全部都由“單位”負責，大院劃分、大墻圍合、前店后居、騎車步行，一切搞定！這樣形成了大機關、大院校、大企業(yè)、大部隊的大單位、大院制模式。在計劃經濟時代，這種前店后院式的功能布局模式，倒也相安無事！因為在當時的社會狀況下，這是一種交通需求量產生最小、對機動性交通依賴最小的布局模式和生活方式。

規(guī)劃的路網則參照了前蘇聯的道路交通規(guī)劃設計規(guī)范標準，采用大尺度、大街區(qū)、低密度的規(guī)劃布局模式，與大單位、大院制社會組織也完全契合。在機動交通需求最小化的背景下，也沒有產生太大的交通問題。

上世紀80年代，隨著“文革”結束，改革開放，計劃經濟終結，市場經濟興起，在土地市場化、就業(yè)市場化、住房市場化、消費市場化、服務市場化，甚至上學、就醫(yī)等也都市場化的情況下，交通需求分布、出行方式依賴、交通消費選擇等，迅速沖破了大院制圍墻阻隔，沖向了全市區(qū)的每一個可選擇的角落！以人公里、車公里計算的交通需求總量呈十倍、數十倍甚至上百倍增長！與大院制、低交通需求、低機動性依賴相匹配的大尺度、低密度的路網模式已完全不適應市場經濟制度、經濟高增長、人口高集聚、機動化迅速到來的時代要求！層次單一、密度極低、被各種院墻分隔而支離破碎、天窗百出、脆弱不堪的傳統(tǒng)道路網難于擔當走出大院的步行自行車交通安全連續(xù)便捷舒適之需，難于滿足市民對便捷可達的公交服務覆蓋之求，難于承受爆發(fā)式增長的機動交通需求之重！

如果說，舊城區(qū)大院制造成了路網破碎，前蘇聯式規(guī)劃造成了大尺度、稀路網，是兩個時代，兩種體制的沖突，總歸還是情有可原；那么，令人悲催的是，改革開放后，在二十多年來的市場經濟主導下規(guī)劃建設的城市新區(qū)、新城路網，依然是大尺度、稀路網，甚至比很多舊城區(qū)的路網密度還低、道路尺度更寬！這似乎匪夷所思，難于解釋了！

這其實也與三十年來的城市與交通規(guī)劃學科建設、制度建設和社會主義市場經濟成長發(fā)育過程密切相關。首先，是我國的城市與交通規(guī)劃學科建設的嚴重滯后。直到上世紀70年代末，我國只有道路橋梁工程學科，沒有研究城市與區(qū)域交通特性及其規(guī)劃、控制、管理的學科存在。上世紀80年代初才在同濟、東南（當時的南京工學院，南工）少數高校開設交通工程學科；原有的城市規(guī)劃與建筑學科主要專注城市空間形態(tài)與建筑藝術，對交通也沒有給予足夠關注和研究。

其次，雖然30多年來城市交通規(guī)劃理論研究和實踐經驗已取得長足進步，但包括城市道路網規(guī)劃在內的城市交通規(guī)劃設計技術標準與規(guī)范修訂嚴重滯后，大部分還基本沿用前蘇聯的?，F行規(guī)范標準要求的大城市道路網密度上限也僅有7.5公里／平方公里，只有發(fā)達國家城市路網實際密度的1／3。以至三十多年來規(guī)劃建設的城市新區(qū)新城路網密度依然嚴重不足！

第三，我們的市場經濟還是不成熟的市場經濟。城市土地是城市最重要的空間資源；經營城市最關鍵的是經營城市土地資源。事實上，土地收益已經成為城市政府甚至中央與省級政府公共財政供給的最大來源。但我們的土地經營幾乎完全基于一次性的土地出讓和房地產開發(fā)，而并沒有建立如大部分成熟市場經濟國家那樣的基于土地、房產、物業(yè)、商業(yè)等一體化、可持續(xù)的財政稅收政策。由此導致，三十多年來，我們的城市開發(fā)基本上是單純的房地產開發(fā)，缺少有規(guī)劃的成規(guī)模成片的商業(yè)地產、金融地產、服務業(yè)地產開發(fā)。政府和開發(fā)商都只注重土地出讓開發(fā)當期收益。政府并沒有將公共財稅收益與城市路網密度（實質就是臨街商業(yè)面積）聯系掛鉤起來。而幾乎所有開發(fā)商拿地后，都必然想方設法在政策法律框架內尋找理由打擦邊球，或干脆收買權力尋租者突破政策法律框架，減少支路、綠地、公交場站等公共設施。

以上多因素疊加的結果，直接表現是我們新規(guī)劃建設的新城區(qū)路網密度極低，城市與交通效率極低；更要命的，一是對城市土地資源瘋狂掠奪，二是政府公共財政可持續(xù)性極差。

3、為何倡導街區(qū)制、密路網？

厘清了街區(qū)制、密路網，和大院制、稀路網，形成的不同歷史背景、政治經濟等淵源，以及兩種模式對社會發(fā)展的影響，也就不難理解，黨中央、國務院提出“加強街區(qū)的規(guī)劃和建設，分梯級明確新建街區(qū)面積，推動發(fā)展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)”為何十分必要意義重大。

其重大意義主要不在于緩解城市交通擁堵，而首先在于其經濟意義，可以促進城市土地高效利用、提高土地利用效率和效益，繁榮城市商貿服務，保障公共財政可持續(xù)能力；其次在于其社會文化意義，有利于構建更多尺度宜人、開放相容、鄰里和諧的生活街區(qū)，提高城市活力、品質和民眾互動交流的機會；第三才是交通意義，主要并非緩解交通擁堵，而是提升公交線網的通達性和站點服務覆蓋率，提升步行、自行車交通網絡的連通性、便捷性，均衡道路交通流分布、改善微循環(huán)交通組織等。

4、如何推行街區(qū)制、密路網？

如上分析，街區(qū)制、密路網的推行，一是有賴于從源頭抓起，而非頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳；二是新舊有別、因地制宜；三是循序漸進、逐步更新；破墻為路、微創(chuàng)織補；以人為本、宜居活力。

具體說來：首先，盡快改革國有土地出讓和相關稅收政策，從源頭促進土地開發(fā)模式的轉變，帶動街區(qū)制、密路網的推行。允許和鼓勵公共設施用地聯合開發(fā)；促進和鼓勵商業(yè)地產、金融地產、旅游地產等多元化土地開發(fā)；適度控制房地產開發(fā)；加快推進實施房產稅、物業(yè)稅、消費稅、交通便利稅等多稅種改革。

其次，加快修訂出臺城市規(guī)劃和交通規(guī)劃設計規(guī)范，大幅度提高道路網密度，適當控制道路紅線寬度。

第三，改進城市設計、城市控制性規(guī)劃方法，鼓勵小街區(qū)、密路網規(guī)劃模式，不同性質地塊必須以道路(特別是支路)分隔，避免地塊與地塊以墻黏連。

第四，嚴格規(guī)劃督查制度，杜絕隨意修改控規(guī)，隨意取消規(guī)劃支路。

另外，中央《意見》明確指出：“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開”，這體現了實事求是、因時因地制宜的科學精神。

我認為應當強調的不僅是新建住宅，更重要的是新規(guī)劃建設的新區(qū)新城，尤其是新規(guī)劃建設的高強度開發(fā)的中心區(qū)、綜合樞紐地區(qū)、軌道和公交樞紐周邊地區(qū)，都應當按照街區(qū)制、密路網模式規(guī)劃建設。反倒是新建住宅區(qū)，未必一定要一刀切采用街區(qū)制模式。國外城市外圍新建住宅區(qū)也大量存在封閉式的大院模式。

可以說，除了那些駐扎在城區(qū)的大院校、大機關、大企業(yè)、大部隊等之外，我國大部分城市的舊城區(qū)，特別是歷史城區(qū)的道路網密度，雖然相比西方國家的城市要低不少，但還是明顯高于城市其他地區(qū)。舊城區(qū)內1980年代后逐步建設的住宅小區(qū)規(guī)模都不是太大(占地大于10公頃的大尺度封閉居住小區(qū)并不很多)。這些小區(qū)并不需要拆除圍墻、打開大門。真正需要考慮擇機適當破除圍墻的是那些占地遠大于10公頃的大機關、大企業(yè)、大院校、大部隊。

舊城區(qū)破墻加密支路網可以分門別類進行梳理，區(qū)別對待，規(guī)劃預控、擇機實施。主城內的大企業(yè)，這些年大多已經退二進三，在改造過程中，應盡量加密支路網；大機關應帶頭破除圍墻、打開大門，或遷出中心地區(qū)；部隊機關和高校至少可以將它們的宿舍區(qū)與工作區(qū)或教學區(qū)分開，讓城市次干路或支路通過。另外，在可能的情況下，應優(yōu)先考慮拆分單位與單位之間黏連式的隔離圍墻，改為城市支路，以便打通斷頭路、疏通毛細管。還需要著力推進的是街巷整治出新，拆除違章搭建，減少路內停車，特別是違章停車。

5、南京老城區(qū)路網加密的成功實踐

南京是著名的國家歷史文化名城，六朝古都、十朝都會，虎踞龍蟠、山水城林，明故宮、朝天宮、天妃宮、總統(tǒng)府等大院均為不可移動文物，紫金山、玄武湖毗鄰占據整個南京城東北第一象限；南京也是國家最重要的科教文化中心之一，南大、東大、南醫(yī)、河海、南航、南林、南師大、南工大以及中科院的地理所、古生物所、天文臺等著名高等院校、科研院所封閉式大院均匯集老城內；南京又是大軍區(qū)、大戰(zhàn)區(qū)所在地，南京軍區(qū)機關、南空機關、省軍區(qū)機關大院，加上省級機關大院、市級機關大院也集中在老城區(qū)；還有南汽、熊貓、三樂、金城、晨光、旭光等知名大企業(yè)集中在老城區(qū)。

很容易想見，南京老城區(qū)的道路網，是一張怎樣支離破碎、殘缺不全的路網！

直到1990年代中期，南京老城區(qū)的總體路網密度只有可憐的2.5公里／平方公里左右。老城內很多地區(qū)是大片公交盲區(qū)，步行、自行車系統(tǒng)連續(xù)性和便捷性極差，長距離交通、短距離交通，機動交通、非機動交通，公共交通、非公共交通等，全部匯聚到屈指可數的主次干路上。在機動車保有量只有20萬左右的情況下，高峰小時城市道路就開始出現常態(tài)性交通擁堵！

1996年，隸屬規(guī)劃局的南京市交通規(guī)劃研究所(南京城交院前身)剛成立，就承擔完成了面向"三年面貌大變”的城市交通近期建設規(guī)劃。他們向市領導強烈建議，在加快推進城市主干路建設的同時，要以消除公交盲區(qū)、疏通微循環(huán)交通為目標，結合舊城更新和棚戶區(qū)改造，同步推進次干路和支路建設。規(guī)劃部門委托交通所編制了《老城區(qū)支路網規(guī)劃與實施方案》，報市政府后，得到時任分管城建副市長高度肯定，批示“要將城市支路網加密建設提高到城市交通發(fā)展戰(zhàn)略高度認識”。

經過近20年不懈努力，綜合采取了上文提到的各項措施，南京老城區(qū)總體路網密度從2.5公里／平方公里提高到了近8.0公里／平方公里。這樣帶來的效果是多方面的：第一，大量消除公交盲區(qū)，增加公交線網密度和站點服務覆蓋率，創(chuàng)造了公交分擔率從1997年只有8.2%，至1999年3年內迅速提高到19.2%的奇跡；第二，步行、自行車交通網絡得到明顯改善，干路機非沖突減少，交通秩序大為改觀；第三，干路交通壓力減輕，交通擁堵有效改善。由此，南京成為當年第一個也是唯一的全國暢通工程一等示范城市，隨后又獲得國家人居環(huán)境范例獎。其實，由次干路和支路網加密帶來的沿街商業(yè)面積、就業(yè)崗位、商業(yè)稅收等大幅增加，也是不可低估和忽視的。