2016年2月21日，新華社播發了《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》。針對城市規劃隨意變更、城市建筑特色缺失、文化傳承堪憂；城市建設盲目追求規模擴張，節約集約程度不高；違法建設、大拆大建的問題，以及環境污染、交通擁堵的“城市病”等一系列問題，《意見》采納了大量前瞻而富有建設性的意見。

其中，第十六條提出的“街區制”，引起特別多的討論。這里，作為公共政策、房地產法與城市物業管理的研究者，筆者愿意針對其中的一些疑惑，分享自己的看法。必須強調，這里只代表個人觀點。

——這個政策是“拍腦袋”想出來的嗎？

答：這份文件是時隔37年重啟的中央城市工作會議的配套文件，題頭“中共中央國務院”顯示規格之高，因此絕不可能是所謂“拍腦袋”想出來的。

一般而言，這樣的政策會有具體的部委、規劃設計院、科研院所等牽頭并參與前期調研。這包括信息情報搜集、輿情研判、國外政策研究、現狀問題梳理、成功案例分析、政策方案比較、征求地方與各相關部委意見等復雜流程，最后還需要通過會議集體審議通過?？梢哉f，制定這樣的政策，必然是集中大量決策精英之智慧的過程。

我們可以看到，過往媒體及公眾輿論經常批判的規劃朝令夕改、貪大求洋、耗能費地、步行不便、交通擁堵、文化特色缺失、天際線混亂等問題，該《意見》中均予以明確反對，并提出了具體的預防與解決思路。這無疑是吸納并回應民情民意的體現，應給予肯定。

此外，《意見》還大量吸納了國內外城市規劃與城市建設的先進做法，如多規合一、地下綜合管廊、分布式能源建筑、裝配式建筑等。

那么，為什么《意見》出臺之前未經征求意見呢？

個人認為，一方面，這只是一種政策宣示與宏觀原則，俗話叫“大政方針”。這種政策文件變成實踐，還需要人大修法立法、國務院及相關部委制定法規規章，使得政策合法化。而這個合法化的過程，有一系列法律法規，來保障立法過程的公開透明，讓相關合理意見得以采納。

另一方面，民主并不意味著民粹，多數人理解并贊同的政策，亦可能是糟糕或落后的選項。中國城鎮化進程處于關鍵時期，而城市規劃與設計在需要滿足公共性的訴求之外，也具有極強的科學性、藝術性，需要專業人士高瞻遠矚、未雨綢繆。為避免各執一詞導致的無效率或推倒重來導致的浪費，我們需要尊重專業人士的能力，在民眾與精英之間取得平衡。

——為什么需要推廣街區制呢？

答：在我看來，“街區制”所針對的，主要是“超大盤”和封閉單位大院。前者主要是中國前些年房地產市場瘋狂發展的產物，規劃貪大求洋，缺乏集約、節約、人居、配套意識；后者主要是計劃經濟時代“單位制”的孑遺，體現了一種封閉、保守、官僚的習氣，有礙形成鮮活的城市生態與合理的路網規劃。

針對這種現狀所造成的問題，我歸納為：寬街無市、千城一面、交通梗阻、有機聯系缺失，也未必真的安全。

寬街無市，即現有主干道過寬，而小區之間使用圍欄圍起，導致步行交通不便，臨街底商難以發展，降低了生活便利度，提高了創業門檻，這與香港、臺灣等地半夜下樓即能吃到可口小吃形成鮮明對比。

千城一面，即由同一開發商大規模開發一片區域，導致建筑外觀、功能等趨同，缺乏特色及有機配套。

交通梗阻，即有的城市道路到小區或大院外圍就得被迫繞行，缺乏城市路網的“微循環”，對此已有大量闡述。

有機聯系缺失，即居住與文化、商業、辦公、服務體驗等城市功能被人為剝離，圍墻和寬闊道路造成相鄰建筑難以形成社會網絡、商業合作等有機聯系。

未必真的安全，即現有小區樓棟安防設施基本處于空轉狀態，而由于小區人員過多，大門崗也無法一一核實進出人員身份——事實上，這種安全感很大程度上只是圍墻給予的心理安慰。

“街區制”值得擔心或需要預防的問題，主要包括交通安全與停車場地。國外居住街區大多有許多“STOP”標識、限速10-20km/h、禁鳴喇叭，在路口必須停車三秒、環顧無人才可重新行駛，且無論何時一定禮讓行人。而在中國道路交通文明水平之下，要達到這樣的要求，無疑還有很長一段路要走。

——私人空間會被侵占，法律的尊嚴會被踐踏嗎？

答：這種焦慮心態可以理解，但并沒有很大必要。這兩天微信上瘋傳的文章懷疑這一政策侵害私有產權，并采用保護產權有利經濟發展的論斷及“風能進、雨能進、國王不能進”的法諺進行論證。我認為，對此不必太過擔心。因為，在現有法律框架下，這些問題都是有其解決方案的。

首先，《物權法》是一部民事領域的法律，而公私界線的劃分、對公權力的限制，則屬憲法與行政法領域。有記者在針對《物權法》的司法解釋新聞發布會上向最高人民法院提問相關問題，在我看來，記者當然有權提出自己認為有價值的問題，但從法律專業的角度，這個問題有些不合適。

其次，私有產權并非絕對的權利，私有產權某些情況下要讓位于公共利益——關鍵是，實踐中對公共利益的確認與公私利益的平衡。

再次，在我國現有法律框架下，通過征收程序即可對業主共有的小區道路、綠地等進行征收，并提供合理補償。相信這里的問題不是非此即彼的支持或反對，而是補償標準。在這個過程中，隨著過往征地搬遷經驗的總結與法治及程序的完善，公權力不可能再是肆意的。

第四，城市規劃在任何國家和地區都涉及政府管制，因為規劃會對相鄰建筑乃至整個社會產生外部性。

第五，對因規劃變更而導致損失（或預期利益的損失），依據信賴保護原則，應給予相關方合理補償。有人拿“70年產權”來說事，則是混淆了國有建設用地使用權和對地面建筑物、構筑物的所有權。

從當前城市建設實踐來看，我個人認為，更應該擔憂的是，地方政府害怕高額補償和社會不穩定，而對更優的城市規劃方案唯恐避之不及。例如，與日本相比，為避免過高的征地搬遷成本，我國城市間新建高鐵線路普遍未引入市區，造成交通集散不便和潛在地價收益的流失，損害了公共利益。

——如果要“打開小區”，具體可能怎么做？

答：“打開小區”首先在文件中表述為“逐步”，即分析具體情境、具體條件以決定實施節奏；其次這是一個專業與科學的問題，即從路網規劃、城市形態上看，是否有必要打開既有小區。每個小區的情況可能都不一樣，包括建筑年代、周邊路網情況、小區檔次與業主素質、既有公共道路公共空間情況等等，需要具體問題具體分析。

如果有必要打開，則具體做法可分為平等協商與強制征收兩種。如果是平等協商，則屬于業主自治中的重大事項，需由業主大會中大于2/3的戶數且大于2/3的專有部分面積才能決定。如無法召開業主大會，則可以通過書面逐戶征求意見完成。如果是強制征收，則與現行狀況應無差異，由政府發布公告。由于《意見》同時強調了規劃的嚴肅性、穩定性，這類決策理應萬分慎重。相關補償可以按照專有部分面積比例，分配給業主，或補充維修資金。

——街區制的小區，物業管理還怎么管呢？

答：中國“物業管理”的概念，是由英國引入香港，再從香港流傳到深圳的。香港的城市形態就是街區制，物業管理很大程度上是樓棟管理?，F有物業管理主要業務分為客服管家、保潔綠化、安防消防、工程設備維保等。

因街區制而受到影響的，外圍的綠化和保潔是其一。在街區制的條件下，由于綠化和公共道路從業主共有變為市政管理，相關服務可能由業主買單變成政府采購服務，這個將減少業主的開支（包括公攤水電費開支），但影響不會很大。

另一塊受影響的是安防。原先每個小區安排大門崗和巡邏崗即可，現在則需要每棟樓立崗值勤，由于治安狀況的復雜，還需要加強巡邏、監控力量，這會增加開支。

從物業管理公司角度看，街區制將極大縮小物業管理區域的面積，造成缺乏規模效益。原先可以共享的安防員、水電維修技工等，現在無法共享了。這勢必導致成本上升。另一方面，由于樓棟管理的協調成本較之小區管理降低，有可能產生個人從業的物業管理師及水電維修技工。再者，試圖通過收購在管“超大盤”的物業公司，以推廣APP開展社區電子商務的企業，可能受到較大不利影響。

——推廣“街區制”，會對相關行業產生什么影響？

答：1）首當其沖的應該是房地產業。對于住宅來說，可使得建筑樣式及定位更多樣化；使得中小開發商可以獲得小幅宗地，打造小而美的建筑，降低創業門檻；對商業地產來說，可能臨街底商會分流一些專門的城市綜合體的客源；開發商將減少設計公共空間所耗費的精力，減少相關管路與道路的建造成本，而將更多精力集中于建筑內部，將健身房、游泳池等公共設施集成于建筑內部。由于社區品質很大程度上非開發商所能控制，消費者將較難主動通過市場選擇樓盤內部的居住環境，而需要用腳對地方政府打造的綠化園林、清潔衛生、噪音尾氣控制等居住品質進行投票。

2）其次應該是零售商業。城市綜合體中引進大型賣場集客的方式，會被一定程度上沖擊；社區零售這樣的小微企業或許可以重獲生機，有利于創新創業。

3）再次應該是電子商務，電子商務可能會受到便利的社區零售的沖擊。

4）第四是生活服務業，更加開放與多元的街區，有利于美發美甲、健身培訓等生活服務業的展開，也有利于社區O2O、體驗式消費的發展，未來可能會有更多“小而美”的個性化業務產生。

5）第五是智能家居與安防設備廠商，即過往被忽視的樓棟、家庭安防設備將重新被重視，視頻監控、紅外警戒、指紋識別、可視對講、自動報警等技防設備將獲得發展。

——街區制會對基層治理產生什么樣的影響？

答：街區制將創造城市治理的新格局。

一是將部分原先屬于物業管理（私法自治）范圍的事務重新納入政府服務的范圍，如公共道路設施和綠化園林管養，公共部分衛生保潔等，這需要創新一種公私結合的基層治理模式，引入市場化承包商競爭與街區住戶滿意度調查。房地產的價值很大程度上將取決于基層政府的治理能力，如做得不好，有可能導致矛盾向基層政府集聚。

二是增加住戶選擇房產自身所需承擔的責任，包括對于街區環境、文化氛圍和臨近建筑業態的考量。

三是比起超大盤或封閉大院，樓棟管理有利于降低溝通協調成本，可能形成較為緊密的鄰里關系，但這也尚待觀察。

（作者系清華大學公共管理學院博士研究生，研究領域包括公共政策、房地產法與城市物業管理。文章僅代表個人觀點。）