2016年2月21日，新華社播發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》。針對(duì)城市規(guī)劃隨意變更、城市建筑特色缺失、文化傳承堪憂；城市建設(shè)盲目追求規(guī)模擴(kuò)張，節(jié)約集約程度不高；違法建設(shè)、大拆大建的問題，以及環(huán)境污染、交通擁堵的“城市病”等一系列問題，《意見》采納了大量前瞻而富有建設(shè)性的意見。

其中，第十六條提出的“街區(qū)制”，引起特別多的討論。這里，作為公共政策、房地產(chǎn)法與城市物業(yè)管理的研究者，筆者愿意針對(duì)其中的一些疑惑，分享自己的看法。必須強(qiáng)調(diào)，這里只代表個(gè)人觀點(diǎn)。

——這個(gè)政策是“拍腦袋”想出來的嗎？

答：這份文件是時(shí)隔37年重啟的中央城市工作會(huì)議的配套文件，題頭“中共中央國(guó)務(wù)院”顯示規(guī)格之高，因此絕不可能是所謂“拍腦袋”想出來的。

一般而言，這樣的政策會(huì)有具體的部委、規(guī)劃設(shè)計(jì)院、科研院所等牽頭并參與前期調(diào)研。這包括信息情報(bào)搜集、輿情研判、國(guó)外政策研究、現(xiàn)狀問題梳理、成功案例分析、政策方案比較、征求地方與各相關(guān)部委意見等復(fù)雜流程，最后還需要通過會(huì)議集體審議通過?？梢哉f，制定這樣的政策，必然是集中大量決策精英之智慧的過程。

我們可以看到，過往媒體及公眾輿論經(jīng)常批判的規(guī)劃朝令夕改、貪大求洋、耗能費(fèi)地、步行不便、交通擁堵、文化特色缺失、天際線混亂等問題，該《意見》中均予以明確反對(duì)，并提出了具體的預(yù)防與解決思路。這無疑是吸納并回應(yīng)民情民意的體現(xiàn)，應(yīng)給予肯定。

此外，《意見》還大量吸納了國(guó)內(nèi)外城市規(guī)劃與城市建設(shè)的先進(jìn)做法，如多規(guī)合一、地下綜合管廊、分布式能源建筑、裝配式建筑等。

那么，為什么《意見》出臺(tái)之前未經(jīng)征求意見呢？

個(gè)人認(rèn)為，一方面，這只是一種政策宣示與宏觀原則，俗話叫“大政方針”。這種政策文件變成實(shí)踐，還需要人大修法立法、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委制定法規(guī)規(guī)章，使得政策合法化。而這個(gè)合法化的過程，有一系列法律法規(guī)，來保障立法過程的公開透明，讓相關(guān)合理意見得以采納。

另一方面，民主并不意味著民粹，多數(shù)人理解并贊同的政策，亦可能是糟糕或落后的選項(xiàng)。中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程處于關(guān)鍵時(shí)期，而城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)在需要滿足公共性的訴求之外，也具有極強(qiáng)的科學(xué)性、藝術(shù)性，需要專業(yè)人士高瞻遠(yuǎn)矚、未雨綢繆。為避免各執(zhí)一詞導(dǎo)致的無效率或推倒重來導(dǎo)致的浪費(fèi)，我們需要尊重專業(yè)人士的能力，在民眾與精英之間取得平衡。

——為什么需要推廣街區(qū)制呢？

答：在我看來，“街區(qū)制”所針對(duì)的，主要是“超大盤”和封閉單位大院。前者主要是中國(guó)前些年房地產(chǎn)市場(chǎng)瘋狂發(fā)展的產(chǎn)物，規(guī)劃貪大求洋，缺乏集約、節(jié)約、人居、配套意識(shí)；后者主要是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“單位制”的孑遺，體現(xiàn)了一種封閉、保守、官僚的習(xí)氣，有礙形成鮮活的城市生態(tài)與合理的路網(wǎng)規(guī)劃。

針對(duì)這種現(xiàn)狀所造成的問題，我歸納為：寬街無市、千城一面、交通梗阻、有機(jī)聯(lián)系缺失，也未必真的安全。

寬街無市，即現(xiàn)有主干道過寬，而小區(qū)之間使用圍欄圍起，導(dǎo)致步行交通不便，臨街底商難以發(fā)展，降低了生活便利度，提高了創(chuàng)業(yè)門檻，這與香港、臺(tái)灣等地半夜下樓即能吃到可口小吃形成鮮明對(duì)比。

千城一面，即由同一開發(fā)商大規(guī)模開發(fā)一片區(qū)域，導(dǎo)致建筑外觀、功能等趨同，缺乏特色及有機(jī)配套。

交通梗阻，即有的城市道路到小區(qū)或大院外圍就得被迫繞行，缺乏城市路網(wǎng)的“微循環(huán)”，對(duì)此已有大量闡述。

有機(jī)聯(lián)系缺失，即居住與文化、商業(yè)、辦公、服務(wù)體驗(yàn)等城市功能被人為剝離，圍墻和寬闊道路造成相鄰建筑難以形成社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、商業(yè)合作等有機(jī)聯(lián)系。

未必真的安全，即現(xiàn)有小區(qū)樓棟安防設(shè)施基本處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)，而由于小區(qū)人員過多，大門崗也無法一一核實(shí)進(jìn)出人員身份——事實(shí)上，這種安全感很大程度上只是圍墻給予的心理安慰。

“街區(qū)制”值得擔(dān)心或需要預(yù)防的問題，主要包括交通安全與停車場(chǎng)地。國(guó)外居住街區(qū)大多有許多“STOP”標(biāo)識(shí)、限速10-20km/h、禁鳴喇叭，在路口必須停車三秒、環(huán)顧無人才可重新行駛，且無論何時(shí)一定禮讓行人。而在中國(guó)道路交通文明水平之下，要達(dá)到這樣的要求，無疑還有很長(zhǎng)一段路要走。

——私人空間會(huì)被侵占，法律的尊嚴(yán)會(huì)被踐踏嗎？

答：這種焦慮心態(tài)可以理解，但并沒有很大必要。這兩天微信上瘋傳的文章懷疑這一政策侵害私有產(chǎn)權(quán)，并采用保護(hù)產(chǎn)權(quán)有利經(jīng)濟(jì)發(fā)展的論斷及“風(fēng)能進(jìn)、雨能進(jìn)、國(guó)王不能進(jìn)”的法諺進(jìn)行論證。我認(rèn)為，對(duì)此不必太過擔(dān)心。因?yàn)椋?strong>在現(xiàn)有法律框架下，這些問題都是有其解決方案的。

首先，《物權(quán)法》是一部民事領(lǐng)域的法律，而公私界線的劃分、對(duì)公權(quán)力的限制，則屬憲法與行政法領(lǐng)域。有記者在針對(duì)《物權(quán)法》的司法解釋新聞發(fā)布會(huì)上向最高人民法院提問相關(guān)問題，在我看來，記者當(dāng)然有權(quán)提出自己認(rèn)為有價(jià)值的問題，但從法律專業(yè)的角度，這個(gè)問題有些不合適。

其次，私有產(chǎn)權(quán)并非絕對(duì)的權(quán)利，私有產(chǎn)權(quán)某些情況下要讓位于公共利益——關(guān)鍵是，實(shí)踐中對(duì)公共利益的確認(rèn)與公私利益的平衡。

再次，在我國(guó)現(xiàn)有法律框架下，通過征收程序即可對(duì)業(yè)主共有的小區(qū)道路、綠地等進(jìn)行征收，并提供合理補(bǔ)償。相信這里的問題不是非此即彼的支持或反對(duì)，而是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在這個(gè)過程中，隨著過往征地搬遷經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與法治及程序的完善，公權(quán)力不可能再是肆意的。

第四，城市規(guī)劃在任何國(guó)家和地區(qū)都涉及政府管制，因?yàn)橐?guī)劃會(huì)對(duì)相鄰建筑乃至整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生外部性。

第五，對(duì)因規(guī)劃變更而導(dǎo)致?lián)p失（或預(yù)期利益的損失），依據(jù)信賴保護(hù)原則，應(yīng)給予相關(guān)方合理補(bǔ)償。有人拿“70年產(chǎn)權(quán)”來說事，則是混淆了國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和對(duì)地面建筑物、構(gòu)筑物的所有權(quán)。

從當(dāng)前城市建設(shè)實(shí)踐來看，我個(gè)人認(rèn)為，更應(yīng)該擔(dān)憂的是，地方政府害怕高額補(bǔ)償和社會(huì)不穩(wěn)定，而對(duì)更優(yōu)的城市規(guī)劃方案唯恐避之不及。例如，與日本相比，為避免過高的征地搬遷成本，我國(guó)城市間新建高鐵線路普遍未引入市區(qū)，造成交通集散不便和潛在地價(jià)收益的流失，損害了公共利益。

——如果要“打開小區(qū)”，具體可能怎么做？

答：“打開小區(qū)”首先在文件中表述為“逐步”，即分析具體情境、具體條件以決定實(shí)施節(jié)奏；其次這是一個(gè)專業(yè)與科學(xué)的問題，即從路網(wǎng)規(guī)劃、城市形態(tài)上看，是否有必要打開既有小區(qū)。每個(gè)小區(qū)的情況可能都不一樣，包括建筑年代、周邊路網(wǎng)情況、小區(qū)檔次與業(yè)主素質(zhì)、既有公共道路公共空間情況等等，需要具體問題具體分析。

如果有必要打開，則具體做法可分為平等協(xié)商與強(qiáng)制征收兩種。如果是平等協(xié)商，則屬于業(yè)主自治中的重大事項(xiàng)，需由業(yè)主大會(huì)中大于2/3的戶數(shù)且大于2/3的專有部分面積才能決定。如無法召開業(yè)主大會(huì)，則可以通過書面逐戶征求意見完成。如果是強(qiáng)制征收，則與現(xiàn)行狀況應(yīng)無差異，由政府發(fā)布公告。由于《意見》同時(shí)強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性，這類決策理應(yīng)萬(wàn)分慎重。相關(guān)補(bǔ)償可以按照專有部分面積比例，分配給業(yè)主，或補(bǔ)充維修資金。

——街區(qū)制的小區(qū)，物業(yè)管理還怎么管呢？

答：中國(guó)“物業(yè)管理”的概念，是由英國(guó)引入香港，再?gòu)南愀哿鱾鞯缴钲诘摹Ｏ愀鄣某鞘行螒B(tài)就是街區(qū)制，物業(yè)管理很大程度上是樓棟管理。現(xiàn)有物業(yè)管理主要業(yè)務(wù)分為客服管家、保潔綠化、安防消防、工程設(shè)備維保等。

因街區(qū)制而受到影響的，外圍的綠化和保潔是其一。在街區(qū)制的條件下，由于綠化和公共道路從業(yè)主共有變?yōu)槭姓芾?，相關(guān)服務(wù)可能由業(yè)主買單變成政府采購(gòu)服務(wù)，這個(gè)將減少業(yè)主的開支（包括公攤水電費(fèi)開支），但影響不會(huì)很大。

另一塊受影響的是安防。原先每個(gè)小區(qū)安排大門崗和巡邏崗即可，現(xiàn)在則需要每棟樓立崗值勤，由于治安狀況的復(fù)雜，還需要加強(qiáng)巡邏、監(jiān)控力量，這會(huì)增加開支。

從物業(yè)管理公司角度看，街區(qū)制將極大縮小物業(yè)管理區(qū)域的面積，造成缺乏規(guī)模效益。原先可以共享的安防員、水電維修技工等，現(xiàn)在無法共享了。這勢(shì)必導(dǎo)致成本上升。另一方面，由于樓棟管理的協(xié)調(diào)成本較之小區(qū)管理降低，有可能產(chǎn)生個(gè)人從業(yè)的物業(yè)管理師及水電維修技工。再者，試圖通過收購(gòu)在管“超大盤”的物業(yè)公司，以推廣APP開展社區(qū)電子商務(wù)的企業(yè)，可能受到較大不利影響。

——推廣“街區(qū)制”，會(huì)對(duì)相關(guān)行業(yè)產(chǎn)生什么影響？

答：1）首當(dāng)其沖的應(yīng)該是房地產(chǎn)業(yè)。對(duì)于住宅來說，可使得建筑樣式及定位更多樣化；使得中小開發(fā)商可以獲得小幅宗地，打造小而美的建筑，降低創(chuàng)業(yè)門檻；對(duì)商業(yè)地產(chǎn)來說，可能臨街底商會(huì)分流一些專門的城市綜合體的客源；開發(fā)商將減少設(shè)計(jì)公共空間所耗費(fèi)的精力，減少相關(guān)管路與道路的建造成本，而將更多精力集中于建筑內(nèi)部，將健身房、游泳池等公共設(shè)施集成于建筑內(nèi)部。由于社區(qū)品質(zhì)很大程度上非開發(fā)商所能控制，消費(fèi)者將較難主動(dòng)通過市場(chǎng)選擇樓盤內(nèi)部的居住環(huán)境，而需要用腳對(duì)地方政府打造的綠化園林、清潔衛(wèi)生、噪音尾氣控制等居住品質(zhì)進(jìn)行投票。

2）其次應(yīng)該是零售商業(yè)。城市綜合體中引進(jìn)大型賣場(chǎng)集客的方式，會(huì)被一定程度上沖擊；社區(qū)零售這樣的小微企業(yè)或許可以重獲生機(jī)，有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

3）再次應(yīng)該是電子商務(wù)，電子商務(wù)可能會(huì)受到便利的社區(qū)零售的沖擊。

4）第四是生活服務(wù)業(yè)，更加開放與多元的街區(qū)，有利于美發(fā)美甲、健身培訓(xùn)等生活服務(wù)業(yè)的展開，也有利于社區(qū)O2O、體驗(yàn)式消費(fèi)的發(fā)展，未來可能會(huì)有更多“小而美”的個(gè)性化業(yè)務(wù)產(chǎn)生。

5）第五是智能家居與安防設(shè)備廠商，即過往被忽視的樓棟、家庭安防設(shè)備將重新被重視，視頻監(jiān)控、紅外警戒、指紋識(shí)別、可視對(duì)講、自動(dòng)報(bào)警等技防設(shè)備將獲得發(fā)展。

——街區(qū)制會(huì)對(duì)基層治理產(chǎn)生什么樣的影響？

答：街區(qū)制將創(chuàng)造城市治理的新格局。

一是將部分原先屬于物業(yè)管理（私法自治）范圍的事務(wù)重新納入政府服務(wù)的范圍，如公共道路設(shè)施和綠化園林管養(yǎng)，公共部分衛(wèi)生保潔等，這需要?jiǎng)?chuàng)新一種公私結(jié)合的基層治理模式，引入市場(chǎng)化承包商競(jìng)爭(zhēng)與街區(qū)住戶滿意度調(diào)查。房地產(chǎn)的價(jià)值很大程度上將取決于基層政府的治理能力，如做得不好，有可能導(dǎo)致矛盾向基層政府集聚。

二是增加住戶選擇房產(chǎn)自身所需承擔(dān)的責(zé)任，包括對(duì)于街區(qū)環(huán)境、文化氛圍和臨近建筑業(yè)態(tài)的考量。

三是比起超大盤或封閉大院，樓棟管理有利于降低溝通協(xié)調(diào)成本，可能形成較為緊密的鄰里關(guān)系，但這也尚待觀察。

（作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究領(lǐng)域包括公共政策、房地產(chǎn)法與城市物業(yè)管理。文章僅代表個(gè)人觀點(diǎn)。）