紐約的行政區(qū)劃已經(jīng)保持了上百年歷史，城市建設(shè)用地總量一直保持穩(wěn)定狀態(tài)。隨著城市人口數(shù)量、家庭結(jié)構(gòu)、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在不同歷史時(shí)期的發(fā)展變化，紐約的城市建設(shè)通常需要利用存量土地進(jìn)行更新性開(kāi)發(fā)。城市存量土地，包括閑置或低效使用的空地（包括私有及城市所有土地），也包括不同程度工業(yè)污染及工業(yè)建設(shè)物遺留的地塊（也稱(chēng)為棕地）。

1970年代，紐約的空置土地占城市用地總量的13%；到1990年代末，隨著內(nèi)城復(fù)興和人口回流，大量建設(shè)活動(dòng)相繼發(fā)展，城市空地比例降低到9.5%；2010年，紐約全市有將近3萬(wàn)塊零散分布的空地，占用地總量的7.1%，其面積總和幾乎與整個(gè)曼哈頓島相當(dāng)。然而，閑置用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的機(jī)會(huì)十分有限。由于大量空地為私有物業(yè)，難以推動(dòng)建設(shè)；另外，閑置地塊的區(qū)位與新增人口居住匹配性有限；還有一個(gè)重要原因是，很多閑置地塊面積太小，無(wú)法達(dá)到具有一定投資收益的建設(shè)規(guī)模。另一方面，從棕地存量看，一個(gè)污染地塊恢復(fù)建設(shè)前，需要對(duì)污染物進(jìn)行治理，而土地清理的工程費(fèi)用和清理周期，無(wú)疑提升了項(xiàng)目造價(jià)和開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于小尺度、分散的棕地來(lái)說(shuō)，面臨土地清理的復(fù)雜過(guò)程和低投資收益的雙重障礙。因此，在更為精細(xì)土地的利用政策出臺(tái)前，這兩類(lèi)存量土地?zé)o法得到有效利用。

但紐約的人口卻在持續(xù)增長(zhǎng)。在經(jīng)歷了二戰(zhàn)后人口持續(xù)減少后，1980年代紐約人口開(kāi)始回升，于新世紀(jì)初突破了1950年代的歷史最高水平（798萬(wàn)人）并繼續(xù)保持上升發(fā)展的趨勢(shì)。根據(jù)紐約規(guī)劃局公布的數(shù)據(jù)：到2030年，紐約人口將達(dá)到882萬(wàn)。超過(guò)40萬(wàn)的人口凈流入對(duì)住宅建設(shè)以及居住可負(fù)擔(dān)性形成巨大挑戰(zhàn)。在上一個(gè)10年，紐約共計(jì)新建及保留了16.5萬(wàn)套可負(fù)擔(dān)住宅；2014年，新一輪的住宅計(jì)劃推出，這個(gè)數(shù)字增加到20萬(wàn)套。從用地角度看，目前紐約40%以上的城市建設(shè)用地均為住宅用地，工業(yè)、制造業(yè)、商業(yè)、辦公、酒店、行政等幾大用地之和只占不到15%，盡管工業(yè)及制造業(yè)用地還將進(jìn)一步減少，但住宅用地供應(yīng)仍然面臨不足的形勢(shì)。

自1980年代末期起，紐約重視城市存量用地的建設(shè)管理，在城市空地和棕地的利用上，持續(xù)推出了一系列適應(yīng)性政策以打破土地供應(yīng)障礙，提高住宅供應(yīng)量以適應(yīng)城市發(fā)展。如今，其一系列建設(shè)成果正在顯現(xiàn)，經(jīng)驗(yàn)亦可總結(jié)。

利用棕地建設(shè)可負(fù)擔(dān)住宅

紐約政府很早就認(rèn)識(shí)到污染土地是提供可負(fù)擔(dān)住宅建設(shè)用地的有效途徑之一。一方面開(kāi)發(fā)商可以以低廉的價(jià)格獲得土地，清理后進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)；而且，由于區(qū)位和面積因素不適合更大規(guī)模的商業(yè)、辦公或者高密度住宅建設(shè)的地塊為中小規(guī)模的住宅項(xiàng)目提供了機(jī)會(huì)。

目前，紐約已經(jīng)頒布的各類(lèi)棕地支持計(jì)劃多達(dá)三十余個(gè)，其中相當(dāng)多的項(xiàng)目都與可負(fù)擔(dān)住宅及低收入社區(qū)建設(shè)直接或間接相關(guān)：有的以棕地清理為目標(biāo)，支持各類(lèi)建筑業(yè)態(tài)的開(kāi)發(fā)建設(shè)；有的側(cè)重于社區(qū)復(fù)興與經(jīng)濟(jì)發(fā)展；也有針對(duì)棕地可負(fù)擔(dān)住宅建設(shè)項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃。由于小幅棕地地塊相對(duì)分散，所以將這類(lèi)污染地塊進(jìn)行整合，規(guī)劃為棕地片區(qū)并對(duì)其進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)不但可以提升建設(shè)效益，也有利于更大區(qū)域的社區(qū)發(fā)展。紐約州于2003年開(kāi)始實(shí)施“棕地機(jī)會(huì)區(qū)”（BOA：Brownfield Opportunity Areas）規(guī)劃，為政府和開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)建立伙伴聯(lián)系，并由州政府提供技術(shù)支持及財(cái)政資助。2006年，紐約市建立了棕地“自愿清理計(jì)劃”（VCP：Volunteer Cleanup Program），致力于為低到中等污染程度的城市土地提供清理資金，然后用于二次開(kāi)發(fā)，這是全國(guó)范圍內(nèi)最先成立的城市一級(jí)的棕地清理項(xiàng)目。2011年，紐約環(huán)境修復(fù)辦公室（OER：office of environmental remediation）負(fù)責(zé)管理VCP，迄今為止，該計(jì)劃覆蓋已230多個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，其中住宅項(xiàng)目160多個(gè)，包括45個(gè)可負(fù)擔(dān)住宅項(xiàng)目（合計(jì)3900多套可負(fù)擔(dān)住宅），最終提供6400個(gè)就業(yè)崗位以及19500個(gè)建造業(yè)崗位。紐約市棕地片區(qū)規(guī)劃全稱(chēng)為“社區(qū)棕地規(guī)劃”（CBPA：Community Brownfield Planning Area），通過(guò)該項(xiàng)規(guī)劃，OER可以有依據(jù)的高效聚集社區(qū)資源，并且通過(guò)上級(jí)政府申請(qǐng)資金。目前紐約市已建立21個(gè)棕地片區(qū)，還有12個(gè)正在起草中。通過(guò)棕地規(guī)劃區(qū)，社區(qū)機(jī)構(gòu)和規(guī)劃師可以通過(guò)與市規(guī)劃局建立合作關(guān)系對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的棕地進(jìn)行恢復(fù)性開(kāi)發(fā)。

在建設(shè)實(shí)踐領(lǐng)域，紐約推出VCP計(jì)劃之前，針對(duì)棕地二次開(kāi)發(fā)的建設(shè)項(xiàng)目通常采取示范性項(xiàng)目的方式，集結(jié)各方力量合作積累開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，最終為土地清理、項(xiàng)目融資、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建造管理的全過(guò)程建設(shè)進(jìn)行探索，最終形成完善的棕地開(kāi)發(fā)流程。位于布朗克斯區(qū)的Via Verde住區(qū)就是一個(gè)成功建設(shè)的示范性項(xiàng)目，該項(xiàng)目為后續(xù)開(kāi)發(fā)的棕地住宅及可負(fù)擔(dān)住宅建設(shè)積累了諸多有益經(jīng)驗(yàn)。

Via Verde住區(qū)項(xiàng)目于2006年啟動(dòng)，由紐約住房保護(hù)部（HPD：Department of Housing Preservation and Development）和建筑師協(xié)會(huì)紐約分會(huì)聯(lián)合發(fā)起設(shè)計(jì)競(jìng)賽，目的是探索如何利用棕地開(kāi)發(fā)進(jìn)行可負(fù)擔(dān)住宅的建設(shè)，并實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展、提高可負(fù)擔(dān)住宅的建造標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)適宜性設(shè)計(jì)促進(jìn)居民健康等多重目標(biāo)。地塊位于紐約南布朗克斯區(qū)，占地約0.55公頃，其所在區(qū)域是布朗克斯最衰敗蕭條的地區(qū)。最終競(jìng)賽由紐約當(dāng)?shù)氐慕ㄖO(shè)計(jì)公司、私營(yíng)開(kāi)發(fā)商及非營(yíng)利開(kāi)發(fā)商組成的團(tuán)隊(duì)贏得了競(jìng)賽獲得開(kāi)發(fā)建設(shè)權(quán)。從方案到落地最終耗時(shí)6年，該住區(qū)于2012年6月最終建成開(kāi)放。

Via Verde是一個(gè)可負(fù)擔(dān)住宅及商業(yè)的混合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，包括150套家庭收入在40-60%AMI的可負(fù)擔(dān)租賃住宅以及71套家庭收入在70-100%AMI的可負(fù)擔(dān)銷(xiāo)售住宅。由于南布朗克斯區(qū)的哮喘發(fā)病率一直高于全國(guó)水平，設(shè)計(jì)希望能夠?yàn)榫用裉峁└鼉?yōu)質(zhì)的室外空間，因此項(xiàng)目最突出的特點(diǎn)是利用多種綠色建筑策略促進(jìn)居民的健康生活。該項(xiàng)目采取住宅組團(tuán)的形式，由一幢20層高層住宅、一幢6-13層公寓以及2-4層聯(lián)排公寓圍繞著一個(gè)中心庭院組成。建筑師采用了南部設(shè)置低層住宅，逐漸過(guò)渡到北側(cè)高層的設(shè)計(jì)策略，租賃住宅部分設(shè)置在高層（109套）及中高層（42套）中，商品住宅部分在中高層及低層部分。階梯式的屋頂提供多樣化的綠地空間：三層屋頂為植栽，四層屋頂為果樹(shù)，五層的屋頂為社區(qū)居民提供種植床作為社區(qū)菜園。除了綠色空間外，項(xiàng)目還采用水平、垂直設(shè)置的光伏太陽(yáng)能面板及雨水收集系統(tǒng)以及很多應(yīng)用在住宅中的節(jié)能方案，比如增加保溫層厚度及更高效的采暖設(shè)備。戶(hù)型設(shè)計(jì)考慮到轉(zhuǎn)角戶(hù)型可以享受到中間戶(hù)型欠缺的兩個(gè)朝向的通風(fēng)優(yōu)勢(shì)，而在平面中將中間戶(hù)型向外突出，不但豐富了視野，也形成有利通風(fēng)的格局。設(shè)計(jì)師還利用其他簡(jiǎn)單有效的手段鼓勵(lì)日常活動(dòng)，比如通過(guò)規(guī)范調(diào)整放寬了消防要求，而且允許所有綠色屋頂都可以作為上人屋面。另外，以往的“綠地＋塔樓”模式的高層公共住宅已飽受詬病，但該住區(qū)出色的建筑組團(tuán)式布局策略扭轉(zhuǎn)了人們對(duì)高層可負(fù)擔(dān)住宅的不良印象，不僅滿(mǎn)足了低收入家庭居住意愿，也受到更廣泛收入群體的青睞，為未來(lái)可負(fù)擔(dān)住宅開(kāi)發(fā)的建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)形成了有益參考。

利用空地開(kāi)發(fā)可負(fù)擔(dān)住宅

紐約在1980年代開(kāi)始針對(duì)城市空地進(jìn)行可負(fù)擔(dān)住宅建設(shè)的探索。1987年，住宅保護(hù)部聯(lián)合建筑師聯(lián)盟對(duì)小尺度空地進(jìn)行研究，希望利用這類(lèi)地塊進(jìn)行可負(fù)擔(dān)住宅建設(shè)。早期的合作研究涉及10個(gè)不同類(lèi)型的城市空地，希望通過(guò)創(chuàng)新設(shè)計(jì)在城市現(xiàn)行建設(shè)規(guī)范框架下開(kāi)發(fā)適應(yīng)不同社會(huì)群體住宅建設(shè)，并形成設(shè)計(jì)范式。今天，紐約很多市屬閑置用地由于旺盛的開(kāi)發(fā)需求已經(jīng)進(jìn)行建設(shè)，但城市仍然面臨進(jìn)一步提高土地利用效率的訴求。根據(jù)2014年紐約可負(fù)擔(dān)住宅計(jì)劃，特別針對(duì)小尺度城市空地提出兩項(xiàng)政策：一是“社區(qū)建設(shè)計(jì)劃”（NCP：the Neighborhood Construction Program），一是“填充開(kāi)發(fā)自有住宅機(jī)會(huì)計(jì)劃”（NIHOP：the New Infill Homeownership Opportunities Program）。這兩個(gè)項(xiàng)目旨在整合小規(guī)模用地建設(shè)低密度的可負(fù)擔(dān)住宅（20套以下），并且特別針對(duì)小型開(kāi)發(fā)商、社區(qū)公司和非政府機(jī)構(gòu)提供優(yōu)惠。

針對(duì)城市小尺度住宅的另兩個(gè)重要項(xiàng)目，是市民住宅與規(guī)劃委員會(huì)（CHPC：the Citizens Housing and Planning Council）的“造屋”（Making Room）計(jì)劃以及HPD的“適應(yīng)性紐約”（adAPT NYC）項(xiàng)目。造屋計(jì)劃以2030城市人口增長(zhǎng)規(guī)模為背景提出的住宅建設(shè)研究，主要針對(duì)未來(lái)住宅建設(shè)規(guī)范和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，包括極小、極高密度住宅的研究。適應(yīng)性紐約項(xiàng)目，則以HPD領(lǐng)導(dǎo)的“微住宅”（Micro-Unit）設(shè)計(jì)競(jìng)賽為契機(jī)，以日益增長(zhǎng)的小家庭結(jié)構(gòu)（一人或兩人居住）為背景，探討適應(yīng)未來(lái)人口數(shù)量和家庭結(jié)構(gòu)的居住形式以及如何以不增加建筑整體體量、不影響居住品質(zhì)的方式提高居住效率。

微住宅規(guī)劃與模塊建造方案

競(jìng)賽實(shí)踐地塊位于曼哈頓中城的一塊HPD所有的空地，nArchitects‘與Monadnock開(kāi)發(fā)公司團(tuán)隊(duì)的方案最終贏得競(jìng)賽。設(shè)計(jì)方案突破了兩項(xiàng)紐約市現(xiàn)行的住宅設(shè)計(jì)規(guī)范：公寓最小面積不得低于400平方英尺（約40平方米），以及不得整幢樓均為最小面積住宅的規(guī)定。但是，模塊化的建造方案以及對(duì)其他規(guī)劃控制指標(biāo)的遵守，使該模式可以適應(yīng)多種場(chǎng)地、建筑高度及容積率的住宅用地，而且可以大大縮短工期。微住宅項(xiàng)目共計(jì)55套公寓，面積在260到360平方英尺之間，目標(biāo)居住群體是低收入到中等收入范圍的家庭。公寓樓配置了豐富的共享設(shè)施：包括健身房、門(mén)廳、社區(qū)活動(dòng)室、自行車(chē)棚、住戶(hù)儲(chǔ)藏間和寄物柜、私人活動(dòng)室、露臺(tái)和小花園。

模塊化住宅空間構(gòu)成

模塊化住宅的建造

微住宅是紐約第一個(gè)極小住宅項(xiàng)目以及第一個(gè)應(yīng)用模塊化建造方案實(shí)施的集合住宅，探索了極限面積條件下實(shí)現(xiàn)居住舒適性的綜合策略，提供每戶(hù)高達(dá)2.95米的室內(nèi)凈高和微型陽(yáng)臺(tái)。該項(xiàng)目目前正在施工，預(yù)計(jì)今年可以建成開(kāi)放。

經(jīng)驗(yàn)與啟示

中國(guó)城市保障性住房目前處于大規(guī)模建設(shè)階段，未來(lái)城市用地也面臨存量建設(shè)的局面。借鑒紐約利用存量土地進(jìn)行可負(fù)擔(dān)住宅開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)用地緊張以及高密度居住的城市進(jìn)行建設(shè)具有一定意義。

自紐約VCP建立以來(lái)，棕地再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在申請(qǐng)、審批、核準(zhǔn)及清理全過(guò)程采用高效便捷的流程化管理方式，為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)前期的土地整備掃清障礙，提高了開(kāi)發(fā)商進(jìn)行棕地投資的信心。通常，開(kāi)發(fā)團(tuán)隊(duì)只要參照官方模版遞交4份文件，隨后由審批者直接修改以減少中間過(guò)程，并且全部在網(wǎng)上完成。現(xiàn)行的棕地可負(fù)擔(dān)住宅項(xiàng)目從申請(qǐng)到土地清理結(jié)束只需半年時(shí)間，住宅項(xiàng)目建設(shè)周期3年左右（Via Verde項(xiàng)目則耗時(shí)6年）。此外，VCP減少了項(xiàng)目開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，比如之要求開(kāi)發(fā)商在土地清理完成后才能申請(qǐng)建設(shè)優(yōu)惠補(bǔ)貼，但是并不排除申請(qǐng)失敗的可能。

棕地住宅或填充住宅開(kāi)發(fā)盡管已有很多成功建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，然而，相較商業(yè)住宅來(lái)說(shuō)，可負(fù)擔(dān)住宅面臨更多困難，一是開(kāi)發(fā)商傾向追求更高的利潤(rùn)而不愿開(kāi)發(fā)，二是政府的金融支持有逐漸萎縮的趨勢(shì)。通過(guò)示范性項(xiàng)目，一方面對(duì)于建設(shè)過(guò)程中的規(guī)劃設(shè)計(jì)問(wèn)題和政策性障礙進(jìn)行梳理和調(diào)整，一方面為其他類(lèi)似項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建立信心、樹(shù)立榜樣。Via Verde住區(qū)的設(shè)計(jì)過(guò)程突破了不少現(xiàn)行規(guī)范。例如由于地塊形狀的問(wèn)題，無(wú)法滿(mǎn)足通常要求的地面停車(chē)位數(shù)量；為了增加居民的步行機(jī)會(huì)特別將樓梯間做成開(kāi)放形式；另外也突破了對(duì)上人屋面的相關(guān)規(guī)定。城市“微住宅”項(xiàng)目則突破了紐約之前對(duì)公寓最小面積的規(guī)定。這些探索都是通過(guò)開(kāi)發(fā)團(tuán)隊(duì)與城市管理部門(mén)的不懈溝通，通過(guò)示范性項(xiàng)目改變了僵化的規(guī)范條款，從而推動(dòng)了整個(gè)住宅產(chǎn)業(yè)的適應(yīng)性發(fā)展。

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