關(guān)于民辦高校的營利性和非營利性的討論在中國由來已久。

2017年9月，十二屆全國人大審議通過的《民辦教育促進(jìn)法》（修正案）（簡稱“新《民促法》”）正式實(shí)施，其第十九條規(guī)定“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校”。2020年頒布的《民法典》更是對營利法人和非營利法人進(jìn)行了明確界定，即“以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營利法人”，而“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人”。當(dāng)前，營利性和非營利性的選擇（簡稱“營、非選擇”）已成為擺在全國民辦高校面前的一道必答題，中國民辦高等教育進(jìn)入分類管理、規(guī)范辦學(xué)的新階段。 

一、各地民辦高校分類登記和管理的進(jìn)展比較緩慢

民辦高校分類登記和管理是關(guān)乎民辦高等教育健康發(fā)展的基礎(chǔ)性制度。截至2020年12月，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）政府均已頒布落實(shí)新《民促法》的實(shí)施文件。國家層面法規(guī)政策并未設(shè)置分類管理具體過渡期，而是授權(quán)省級政府自主決定過渡期。目前，除遼寧、甘肅、天津、青海、廣東、貴州、北京7個省（自治區(qū)、直轄市）之外，其余24個省（自治區(qū)、直轄市）均設(shè)置了過渡期，具體執(zhí)行情況如下：

一是部分省份過渡期已至，但民辦高校分類登記基本沒有進(jìn)展。例如，湖北和西藏于2020年9月1日結(jié)束過渡期，西藏沒有民辦高校，而湖北除2020年新建的湖北健康職業(yè)學(xué)院登記為“非營利性”外，其余40余所存量高校分類登記尚無進(jìn)展。

二是部分省份過渡期較長，分類管理政策執(zhí)行比較緩慢。例如，江蘇規(guī)定“原則上在2020年12月31日前完成分類登記，如有需要可延期至2022年12月31日”，但實(shí)際上并無一所民辦高校完成分類登記。安徽、河南、浙江、寧夏、廣西、福建6個省份過渡期至2023年9月1日。河北、陜西、海南、山東、重慶、江西、吉林、四川、湖南、黑龍江10個省份過渡期至2022年9月1日；海南的過渡期，特殊情況可延至2024年9月1日。

三是部分省份不設(shè)置過渡期，分類管理政策執(zhí)行慢中求穩(wěn)。例如，廣東提出按“一校一策”原則制定過渡方案以平穩(wěn)有序推進(jìn)存量學(xué)校分類管理。截至2021年2月，31個省（自治區(qū)、直轄市）中，僅上海的民辦高校分類管理取得階段性進(jìn)展。上海19所民辦高校中有6所選擇營利性，有1所完成工商部門登記。

四是部分省份對現(xiàn)有民辦高校分類登記規(guī)定延后于其他類型學(xué)校。例如，上海規(guī)定2020年12月31日前完成高校外其他現(xiàn)有學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)，2021年12月31日前完成民辦高校轉(zhuǎn)設(shè)。四川規(guī)定2022年9月1日前完成高校外其他學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)，2023年8月31日前完成高校營利性轉(zhuǎn)設(shè)。

可見，民辦高校執(zhí)行分類登記和管理制度的進(jìn)展比較緩慢，大多數(shù)民辦高校的舉辦者并未如預(yù)期明確“營、非選擇”，這也導(dǎo)致有的民辦高校甚至辦學(xué)許可證已經(jīng)到期，但是無法按時更換。 

二、民辦高校實(shí)施分類管理面臨的主要困難

（一）利益相關(guān)者眾多且構(gòu)成復(fù)雜

《全國教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，全國共有民辦高校757所（含獨(dú)立學(xué)院257所，成人民辦高校1所），占全國高校數(shù)的28.1%；民辦高校在校生708.83萬人，占全國高校在校生的21.36%，全國平均每5名大學(xué)生中就有1名在民辦高校就讀。另據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年，全國民辦高校教職工共有46.23萬人。民辦高校營利或非營利分類管理政策對象就是上述這些高校，其利益相關(guān)者除了舉辦者，還包括教職工和學(xué)生等群體，涉及人數(shù)眾多，政策執(zhí)行難度較大。

其中，舉辦者既是“營、非選擇”的決策者，也是最重要的政策對象。但中國民辦高校的舉辦者構(gòu)成較為復(fù)雜，有關(guān)調(diào)查顯示，30%屬于個人辦學(xué)，30%屬于企業(yè)辦學(xué)，10%屬于國有民辦，10%屬于共同治理，其余20%屬于股份制形式。不同舉辦者的訴求存在較大差異，其中，國有民辦型和共同治理型的民辦高校的舉辦者樂于選擇“非營利性”而獲得更多的政府扶持和社會認(rèn)同，而個人辦學(xué)型等民辦高校的舉辦者既希望獲得政府扶持，又希望得到一定的合理回報(bào)。

此外，截至2020年底，中國還有獨(dú)立學(xué)院189所，占民辦高校總數(shù)的25%。獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)主體多元、合作模式多樣、各地差異較大，情況也更加復(fù)雜，其轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)度直接影響到民辦高校分類管理進(jìn)程。

（二）分類管理的配套政策不完善

國家層面政策法規(guī)需要進(jìn)一步完善。2021年4月，國務(wù)院已經(jīng)正式頒布修訂后的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》），對于民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易、集團(tuán)化辦學(xué)等各界關(guān)切的內(nèi)容作出明確規(guī)定，為分類管理提供了重要遵循。但對于非營利性民辦高校的財(cái)務(wù)監(jiān)管、治理結(jié)構(gòu)、第三方評價等事項(xiàng)仍有待進(jìn)一步完善，民辦教育工作部際聯(lián)席會議確定擬制定的《民辦高等學(xué)校內(nèi)部治理實(shí)施細(xì)則》《非營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》《非營利性民辦高校財(cái)務(wù)監(jiān)管辦法》等文件仍未出臺。

省級層面的實(shí)施細(xì)則仍原則性過強(qiáng)、操作性偏弱。雖然31個省級政府沿襲國家規(guī)定先后出臺了地方民辦教育促進(jìn)法實(shí)施細(xì)則，但一些關(guān)鍵問題仍相對模糊、語焉不詳，政策并不完備，舉辦者比較關(guān)注的土地問題、稅收優(yōu)惠、補(bǔ)償或獎勵標(biāo)準(zhǔn)等問題仍不明確。

民辦高校法人身份轉(zhuǎn)變?nèi)狈γ鞔_的政策指導(dǎo)。舉辦者作出“營、非選擇”前，必須開展學(xué)校自查工作，但卻沒有完備的配套政策指導(dǎo)來界定民辦高校的資產(chǎn)權(quán)屬、用地、資金來源等內(nèi)部決策信息，而這些信息直接影響分類管理的有效推進(jìn)。

（三）選擇“非營利性”利益調(diào)適幅度較大

中國多數(shù)民辦高校是在鼓勵投資辦學(xué)的國情下發(fā)展起來的，起初具有投資辦學(xué)的本質(zhì)特性。例如，上海的21所民辦高校中，只有杉達(dá)學(xué)院一家是靠捐資滾動發(fā)展起來的，其他全是投資辦學(xué)。新《民促法》明確規(guī)定民辦高校選擇“營利性”則“可以取得辦學(xué)收益”，選擇“非營利性”則“不得取得辦學(xué)收益”，這與以往“合理回報(bào)”模糊界定存在本質(zhì)差別，與“合理回報(bào)”相比，非營利性民辦高校辦學(xué)收益的調(diào)適幅度較大，甚至與部分舉辦者投資辦學(xué)的初衷相悖。

《民法典》規(guī)定：“非營利法人終止時，不得分配剩余財(cái)產(chǎn)，自然人合法的私有財(cái)產(chǎn)，可以依法繼承。”即：非營利性民辦高校終止時，無法分配和繼承財(cái)產(chǎn)，而營利性民辦高校則可分配可繼承。也就是說，如果選擇“非營利性”，起初的投資辦學(xué)將轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬栀Y辦學(xué)”，對于資產(chǎn)高達(dá)數(shù)億元的民辦高校來說，財(cái)產(chǎn)分配和繼承的調(diào)適幅度較大，導(dǎo)致民辦高校的舉辦者做出“非營利性”選擇心存顧慮。

（四）舉辦者對分類管理存在不同解讀

實(shí)行分類管理是對前一階段民辦高校發(fā)展不規(guī)范的糾偏，是民辦高等教育走向健康發(fā)展的必由之路。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，民辦高校的舉辦者對分類管理仍然存在不同解讀：一部分舉辦者心存僥幸，認(rèn)為選擇登記為“非營利”以后，實(shí)則延續(xù)以往，采取多種途徑取得辦學(xué)收益。但《實(shí)施條例》第四十五條明確規(guī)定“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立利益關(guān)聯(lián)方交易的信息披露制度”。教育、人力資源社會保障以及財(cái)政等部門將按年度對非營利性民辦高校關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行審查與監(jiān)管，過往的“模糊區(qū)域”將觸碰法律紅線，構(gòu)成犯罪的，將依法追究刑事責(zé)任。另一部分舉辦者則心存悲觀情緒，認(rèn)為未來生源、政策等不確定、社會認(rèn)可度不高的情況下，選擇登記為“營利性”，便主動放棄各項(xiàng)優(yōu)惠扶持政策，學(xué)校難以持續(xù)發(fā)展。在此背景下，民辦高校舉辦者陷入“營、非選擇”的兩難境地：選擇營利性，擔(dān)心死路一條；選擇非營利性，又心有不甘。

三、加快民辦高校分類登記和管理的政策建議

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)政策宣傳和引導(dǎo)

新《民促法》的16項(xiàng)修訂可概括為“分類”和“規(guī)范”兩個方面。“分類”主要體現(xiàn)在分類辦學(xué)性質(zhì)和收益、分類政策取向和分類學(xué)費(fèi)管理等。“規(guī)范”主要體現(xiàn)在規(guī)范學(xué)校的法人屬性、規(guī)范產(chǎn)權(quán)歸屬問題和規(guī)范監(jiān)督機(jī)制等。新《民促法》的實(shí)施，必將終結(jié)“以非營利之名而行營利之實(shí)”的第三條道路。民辦高校的舉辦者必須清晰地認(rèn)識國家對民辦高校分類管理、規(guī)范辦學(xué)的科學(xué)性。“營、非選擇”的決策不止是一道選擇題，還是一道與以往的“合理回報(bào)”存在本質(zhì)差別的必答題，存在僥幸心理的舉辦者需要認(rèn)清形勢；同時，存在悲觀情緒的舉辦者也無須多慮，“差別化扶持”不等同于“不扶持”，營利性民辦高校同樣享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠、政府購買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎助學(xué)金等扶持政策。

民辦高校的舉辦者只有“營、非選擇”的決策“選得對”，學(xué)校才能“立得住”。放眼未來，中國民辦高校公益性將更加凸顯，非營利性民辦高校將成為民辦高等教育的主體力量，或?qū)⒊霈F(xiàn)一批高水平非營利性民辦高校和一小批特色化辦學(xué)的營利性民辦高校。

（二）盡快完善配套政策并加大支持力度

要想讓民辦高校的舉辦者在“有限理性”下做出“滿意”決策，必須盡快完善國家和省（自治區(qū)、直轄市）政策法規(guī)。各省（自治區(qū)、直轄市）教育行政部門亟須明確補(bǔ)償與獎勵、稅收優(yōu)惠、財(cái)政扶持、土地劃撥與差價補(bǔ)繳、分類登記程序、操作細(xì)則等舉辦者最為關(guān)心的關(guān)鍵事項(xiàng)，以及從政策上正面回應(yīng)社會保險、退休金、評優(yōu)評先、職稱評審、培訓(xùn)等民辦學(xué)校教師最關(guān)心的問題。

這方面，浙江民辦教育“1+7”分類管理政策較為詳細(xì)。溫州作為“樣板”在資產(chǎn)認(rèn)定、“一件事聯(lián)辦”、獎勵辦法、土地處置、稅費(fèi)等方面進(jìn)行了有益探索，在民辦學(xué)校教師保障制度方面也進(jìn)行了創(chuàng)新。但目前，僅有學(xué)前、普通高中兩個學(xué)段取得了分類登記的階段性進(jìn)展，而溫州商學(xué)院等4所民辦高校尚未做出“營、非選擇”的登記。此外，溫州“樣板”也存在一些亟待解決的其他問題，例如，市級政策偏宏觀而缺乏具體操作性、多部門協(xié)調(diào)機(jī)制不完善等。這些都是后續(xù)需要進(jìn)一步完善相關(guān)配套政策并加大政策支持力度加以解決的。

公益性辦學(xué)是國家和省（自治區(qū)、直轄市）政策倡導(dǎo)方向，而非營利性民辦高校尚未形成規(guī)模的重要原因在于相關(guān)扶持政策沒有落實(shí)到位。為引導(dǎo)民辦高校公益性辦學(xué)，提高辦學(xué)水平，各地還應(yīng)結(jié)合實(shí)情，通過制定并有力執(zhí)行2016年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）關(guān)于加大財(cái)政投入、創(chuàng)新財(cái)政扶持方式、稅收激勵、師生權(quán)益保障等政策，以及有效落實(shí)《實(shí)施條例》第十三條關(guān)于集團(tuán)化辦學(xué)的“非營利性”民辦高校轉(zhuǎn)讓時不得變更學(xué)校“非營利”性質(zhì)的規(guī)定，以保障非營利性民辦高校權(quán)益，推動非營利性民辦高校的培育與健康可持續(xù)發(fā)展。

（三）處理好分類管理過程中的利益補(bǔ)償

新《民促法》規(guī)定非營利性民辦高校不能取得辦學(xué)收益，《民法典》第八十七條則規(guī)定“非營利法人不向出資人、設(shè)立人或者會員分配所取得的利潤”。兩部法規(guī)高度一致地體現(xiàn)了對非營利性民辦高校的規(guī)范性要求。與以往“合理回報(bào)”相比，“不能取得辦學(xué)收益”使大多數(shù)民辦高校舉辦者利益極大受損而不愿意選擇“非營利性”。舉辦者一旦選擇“非營利”，投資辦學(xué)將轉(zhuǎn)變?yōu)榫栀Y辦學(xué)，私有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣胸?cái)產(chǎn)，管理權(quán)也將喪失。

此外，《民法典》第九十五、第一百二十四條還規(guī)定了“非營利法人終止時，不得分配剩余財(cái)產(chǎn)”以及“自然人合法的私有財(cái)產(chǎn)，可以依法繼承”。新《公司法》第七十五條規(guī)定：“自然人股東死亡后，其合法繼承人可以繼承股東資格。”《若干意見》則明確規(guī)定“營利性民辦學(xué)校財(cái)務(wù)清算后依照《公司法》規(guī)定處理”。根據(jù)以上法律法規(guī)的規(guī)定，選擇營利性則可繼承合法財(cái)產(chǎn)，選擇非營利性則不能分配和繼承剩余財(cái)產(chǎn)。

因此，對選擇登記為“非營利性”民辦高校的舉辦者的歷史貢獻(xiàn)需要有合理的補(bǔ)償辦法，例如，溫州規(guī)定選擇登記為非營利性的民辦學(xué)校終止時，如果財(cái)產(chǎn)依法清償后有剩余，按不低于學(xué)校凈資產(chǎn)20%的比例給予獎勵。這正是消除舉辦者“非營利性”選擇顧慮的重要手段。

（四）加快獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作

《實(shí)施條例》第七條明確規(guī)定“公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學(xué)校。公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，并不得利用國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，不得影響公辦學(xué)校教學(xué)活動，不得以品牌輸出方式獲得收益”。這意味著獨(dú)立學(xué)院在“營、非選擇”時，不能選擇營利性。如果要選擇營利性，必須首先脫離公辦高校。事實(shí)上，獨(dú)立學(xué)院的許多民營企業(yè)投資者當(dāng)初是出于投資辦學(xué)、獲取回報(bào)的動機(jī)創(chuàng)辦學(xué)校的。2020年5月，為引導(dǎo)民辦高等教育健康規(guī)范發(fā)展，教育部辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》，獨(dú)立學(xué)院進(jìn)入全面轉(zhuǎn)設(shè)階段。目前，全國已有一批獨(dú)立學(xué)院脫離公辦大學(xué)，轉(zhuǎn)設(shè)為民辦本科高校，這為開展民辦教育分類管理奠定了有利基礎(chǔ)，消除了障礙。

要進(jìn)一步加快獨(dú)立學(xué)院平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)設(shè)，總的思路是支持民營企業(yè)投資舉辦的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦普通本科高校；支持國有民辦性質(zhì)的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為公辦本科高校；支持條件薄弱的獨(dú)立學(xué)院與高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)為本科層次職業(yè)高等學(xué)校。在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程中，需要統(tǒng)籌考慮做好營利性、非營利性的分類選擇和登記。 

（作者佘宇、葛延風(fēng)均系國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部研究員，闕明坤系浙江大學(xué)教育學(xué)院博士后、蘇州大學(xué)東吳智庫研究員，段淑芬系云南師范大學(xué)商學(xué)院副教授）