暨南大學(xué)附近有個地方叫石牌村，是廣州最大的城中村之一，很繁華。

前兩年有個美食節(jié)目探訪村中一家賣鴨仔飯的小店，東西好吃還便宜，一份只賣12元。

中年老板看上去非常樸實，主持人問他：“掙得很少吧？”他說：“掙得少，但是我生活得很開心。因為我自己……我告訴你，我也是有……不是很多錢啦，有10棟房子可以收租。”

主持人一臉“怪不得”的樣子，對著鏡頭哈哈大笑起來：“為什么可以賣12元？因為他有10套房子可以收租！”

老板平靜地糾正他：“是10棟房哦，不是10套房哦，10棟房，一棟有7層。”

主持人的大笑，被這突如其來的70層樓拍扁在了臉上……

《置身事內(nèi)：中國政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，蘭小歡 著，世紀(jì)文景｜上海人民出版社2021年8月出版

很多人都有過幻想：要是老家的房子和地能搬到北上廣深就好了。

都是地，人家的怎么就那么值錢？

區(qū)區(qū)三尺土地，為什么一旦變成房本，別人就得拿大半輩子的收入來換？

再窮的國家，也有大片土地，土地本身并不值錢，值錢的是土地之上的經(jīng)濟(jì)活動。若土地只能用來種小麥，價值便有限，可若能吸引來工商企業(yè)和人才，價值想象的空間就會被打開，笨重的土地就會展現(xiàn)出無與倫比的優(yōu)勢：它不會移動也不會消失，天然適合做抵押，做各種資本交易的壓艙標(biāo)的，身價自然飆升。

土地資本化的魔力，在于可以掙脫物理屬性，在抽象的意義上交易承諾和希望，將過去的儲蓄、現(xiàn)在的收入、未來的前途，統(tǒng)統(tǒng)匯聚和封存在一小片土地上，使其價值暴增。由此產(chǎn)生的能量不亞于科技進(jìn)步，支撐起了工業(yè)化和城市化的巨大投資。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奧秘之一，正是把有形資產(chǎn)轉(zhuǎn)變成為這種抽象資本，從而聚合跨越空間和時間的資源。（秘魯經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫爾南多·德·索托（HernandodeSeto）的名著《資本的秘密》對資本的屬性有極佳的論述。）

上一章介紹了城市政府如何平衡工業(yè)用地和商住用地供應(yīng)，一手搞“工業(yè)化”，一手搞“城市化”，用土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費撐起了“第二財政”。但這種一筆一筆的轉(zhuǎn)讓交易并不能完全體現(xiàn)土地的金融屬性。地方政府還可以把與土地相關(guān)的未來收入資本化，去獲取貸款和各類資金，將“土地財政”的規(guī)模成倍放大為“土地金融”。

本章第一節(jié)用實例來解釋這種“土地金融”與政府投資模式。第二節(jié)介紹這種模式的弊端之一，即地方政府不斷加重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。與政府債務(wù)相關(guān)的各項改革中也涉及對官員評價和激勵機(jī)制的改革，因此第三節(jié)將展開分析地方官員在政府投融資過程中的角色和行為。

第一節(jié) 城投公司與土地金融

實業(yè)投資要比金融投資復(fù)雜得多，除了考慮時間、利率、風(fēng)險等基本要素之外，還要處理現(xiàn)實中的種種復(fù)雜情況。

基金經(jīng)理從股票市場上買入千百個散戶手中的股票，和地產(chǎn)開發(fā)商從一片土地上拆遷掉千百戶人家的房子，雖然同樣都是購買資產(chǎn)，都算投資，但操作難度完全不同。后者若沒有政府介入，根本干不成。實業(yè)投資通常是個連續(xù)的過程，需要不斷投入，每個階段打交道的對象不同，所需的專業(yè)和資源不同，要處理的事務(wù)和關(guān)系也不同。任一階段出了紕漏，都會影響整個項目。就拿蓋一家商場來說，前期的土地拆遷、中期的開發(fā)建設(shè)、后期的招商運營，涉及不同的專業(yè)和事務(wù)，往往由不同的主體來投資和運作，既要考慮項目整體的連續(xù)性，也要處理每一階段的特殊性。

我國政府不但擁有城市土地，也掌控著金融系統(tǒng)，自然會以各種方式參與實業(yè)投資，不可能置身事外。但實業(yè)投資不是買賣股票，不能隨時退出，且投資過程往往不可逆：未能完成或未能正常運轉(zhuǎn)的項目，前期的投入可能血本無歸。所以政府一旦下場就很難抽身，常常不得不深度干預(yù)。在很長一段時期內(nèi)，中國GDP增長的主要動力來自投資，這種增長方式必然伴隨著政府深度參與經(jīng)濟(jì)活動。這種方式是否有效率，取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，本書下篇將深入探討。但我們首先要了解政府究竟是怎么做投資的。本節(jié)聚焦土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施投資，下一章再介紹工業(yè)投資。

地方政府融資平臺：從成都“寬窄巷子”說起

法律規(guī)定，地方政府不能從銀行貸款，2015年之前也不允許發(fā)行債券，所以政府要想借錢投資，需要成立專門的公司。（中國人民銀行制定的《貸款通則》中對借款人資格作了嚴(yán)格限定，排除了地方政府。1995年版的《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行債券，2014年修訂版則允許省級政府發(fā)債。）

這類公司大都是國有獨資企業(yè)，一般統(tǒng)稱為“地方政府融資平臺”。這個名稱突出了其融資和負(fù)債功能，所以經(jīng)濟(jì)學(xué)家和財經(jīng)媒體在談及這些公司時，總是和地方債務(wù)聯(lián)系在一起。但這些公司的正式名稱可不是“融資平臺”，而大都有“建設(shè)投資”或“投資開發(fā)”等字樣，突出自身的投資功能，因此也常被統(tǒng)稱為“城投公司”。比如蕪湖建設(shè)投資有限公司（奇瑞汽車大股東）和上海城市建設(shè)投資開發(fā)總公司（即上海城投集團(tuán)），都是當(dāng)?shù)貒Y委的全資公司。還有一些公司專門開發(fā)旅游景點，名稱中一般有“旅游發(fā)展”字樣，比如成都文化旅游發(fā)展集團(tuán)，也是成都市政府的全資公司，開發(fā)過著名景點“寬窄巷子”。

“寬窄巷子”這個項目，投融資結(jié)構(gòu)比較簡單，從立項開發(fā)到運營管理，由政府和國企一手包辦。“寬窄巷子”處于歷史文化保護(hù)區(qū)域，開發(fā)過程涉及保護(hù)、拆遷、修繕、重建等復(fù)雜問題，且投資金額很大，周期很長，盈利前景也不明朗，民營企業(yè)難以處理。因此這個項目從2003年啟動至今，一直由兩家市屬全資國企一手操辦：2007年之前由成都城投集團(tuán)負(fù)責(zé)，之后則由成都文旅集團(tuán)接手。2008年景區(qū)開放，一邊運營一邊繼續(xù)開發(fā)，直到2019年6月，首期開發(fā)才正式完成，整整花了16年。從文旅集團(tuán)接手開始算，總共投入約6.5億元，其中既有銀行貸款和自有收入，也有政府補貼。

成都文旅集團(tuán)具有政府融資平臺類公司的典型特征。

第一，它持有從政府取得的大量土地使用權(quán)。這些資產(chǎn)價值不菲，再加上公司的運營收入和政府補貼，就可以撬動銀行貸款和其他資金，實現(xiàn)快速擴(kuò)張。2007年，公司剛成立時注冊資本僅5億元，主業(yè)就是開發(fā)“寬窄巷子”。2018年，注冊資本已達(dá)31億元，資產(chǎn)204億元，下屬23家子公司，項目很多。（相關(guān)數(shù)據(jù)來自公司發(fā)債時披露的信息和報表，讀者可以到上海清算所網(wǎng)站下載。）

第二，盈利狀況依賴政府補貼。2015—2016年，成都文旅集團(tuán)的凈利潤為6600多萬元，但從政府接收到的各類補貼總額超過2億元。補貼種類五花八門，除稅收返還之外，還有納入公共預(yù)算的專項補貼。比如成都市公共預(yù)算內(nèi)有一個旅游產(chǎn)業(yè)扶持基金，2012—2015年間，每年補貼文旅集團(tuán)1億元以上。政府還可以把土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給文旅集團(tuán)，再以某種名義將轉(zhuǎn)讓費原數(shù)返還，作為補貼。（2009年末，成都市財政局把關(guān)于“寬窄巷子”歷史文化保護(hù)區(qū)項目的一筆土地出讓金3769.82萬元，以“補貼收入”的形式全額返還給了文旅集團(tuán)，專項用于“寬窄巷子”項目的宣傳推廣。）2015年新《預(yù)算法》要求清理各種補貼。2017—2018年，文旅集團(tuán)的凈利潤近1.4億元，補貼則下降到不足4000萬元。

盈利狀況依賴政府補貼，是否就是沒效率？不能一概而論。融資平臺公司投資的大多數(shù)項目都有基礎(chǔ)設(shè)施屬性，項目本身盈利能力不強，否則也就無需政府來做了。這類投資的回報不能只看項目本身，要算上它帶動的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。但說歸說，這些“大賬”怎么算，爭議很大。經(jīng)濟(jì)學(xué)的福利分析，作為一種推理邏輯有些用處，但從中估算出的具體數(shù)字并不可靠。

2009年初，我第一次去“寬窄巷子”，當(dāng)時還是個新景點，人并不多。2016年夏天，我第二次去，這里已經(jīng)成了著名景點，人山人海。根據(jù)文旅集團(tuán)近幾年披露的財務(wù)數(shù)據(jù)，“寬窄巷子”每年接待游客2000萬人次，集團(tuán)營收八九千萬元，凈利兩三千萬元，且增速很快，經(jīng)濟(jì)效益很好。但就算沒有凈利甚至虧損，這項目就不成功么？也難說。2000萬游客就算人均消費50元，每年10億元的體量也是個相當(dāng)不錯的小經(jīng)濟(jì)群。而且還帶動著周邊商業(yè)、餐飲、交通的繁榮，社會效益也不錯。對政府和老百姓來說，這也許比項目本身的盈利能力更加重要。

第三，政府的隱性擔(dān)保可以讓企業(yè)大量借款。銀行對成都文旅集團(tuán)的授信額度為176億元，而文旅集團(tuán)發(fā)行的債券，評級也是AA+。該公司是否應(yīng)有這么高的信用，見仁見智。但市場一般認(rèn)為，融資平臺公司背后有政府的隱性擔(dān)保。所謂“隱性”，是因為《擔(dān)保法》規(guī)定政府不能為融資平臺提供擔(dān)保。但其實政府不斷為融資平臺注入各類資產(chǎn)，市場自然認(rèn)為這些公司不會破產(chǎn)，政府不會“見死不救”，所以風(fēng)險很低。

“寬窄巷子”這個項目比較特殊，大多數(shù)類似的城市休閑娛樂項目并不涉及大量歷史建筑的修繕和保護(hù)，開發(fā)過程也沒這么復(fù)雜，可以由民營企業(yè)完成。比如遍及全國的萬達(dá)廣場和著名的上海新天地（還有武漢天地、重慶天地等），都是政府一次性出讓土地使用權(quán)，由民營企業(yè)（萬達(dá)集團(tuán)和瑞安集團(tuán)）開發(fā)和運營。當(dāng)?shù)氐娜谫Y平臺公司一般只參與前期的拆遷和土地整理。用術(shù)語來說，一塊劃出來的“生地”，平整清理后才能成為向市場供應(yīng)的“熟地”，這個過程稱為“土地一級開發(fā)”。“一級開發(fā)”投入大、利潤低，且涉及拆遷等復(fù)雜問題，一般由政府融資平臺公司完成。之后的建設(shè)和運營稱為“二級開發(fā)”，大都由房地產(chǎn)公司來做。

工業(yè)園區(qū)開發(fā)：蘇州工業(yè)園區(qū)vs華夏幸福

從運營模式上看，成都文旅集團(tuán)有政府融資平臺企業(yè)的顯著特點，但大多數(shù)融資平臺的主業(yè)不是旅游開發(fā)，而是工業(yè)園區(qū)開發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。工業(yè)園區(qū)或開發(fā)區(qū)在我國遍地開花。2018年，國家級開發(fā)區(qū)共552家，省級1991家，省級以下不計其數(shù)。（數(shù)據(jù)來自《2018年中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》，由發(fā)改委和科技部等六部門聯(lián)合發(fā)布。）

蘇州工業(yè)園區(qū)是規(guī)模最大也是最成功的國家級開發(fā)區(qū)之一，占地27平方公里。2019年，園區(qū)GDP為2743億元，公共財政預(yù)算收入370億元，經(jīng)濟(jì)體量比很多地級市還大。（數(shù)字來自蘇州工業(yè)園區(qū)管委會主頁。我的家鄉(xiāng)包頭市，人口為290萬人，2019年的GDP也只有2715億元，公共預(yù)算收入不過152億元。）

如此大規(guī)模園區(qū)的開發(fā)和運營，自然要比“寬窄巷子”復(fù)雜得多，參與公司眾多，主力是兩家國企：兆潤集團(tuán)負(fù)責(zé)土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（土地一級開發(fā)），2019年底剛上市的中新集團(tuán)負(fù)責(zé)建設(shè)、招商、運營（土地二級開發(fā)）。

兆潤集團(tuán)（全稱“蘇州工業(yè)園區(qū)兆潤投資控股集團(tuán)有限公司”），就是一家典型的融資平臺公司。這家國有企業(yè)由園區(qū)管委會持有100%股權(quán)，2019年注冊資本169億元，主營業(yè)務(wù)是典型的“土地金融”：管委會把土地以資本形式直接注入兆潤，由它做拆遷及“九通一平”等基礎(chǔ)開發(fā)，將“生地”變成可供使用的“熟地”，再由管委會回購，在土地市場上以招拍掛等形式出讓，賣給中新集團(tuán)這樣的企業(yè)去招商和運營。

兆潤集團(tuán)可以用政府注入的土地去抵押貸款，或用未來土地出讓受益權(quán)去質(zhì)押貸款，還可以發(fā)債，而還款來源就是管委會回購?fù)恋貢r支付的轉(zhuǎn)讓費及各種財政補貼。兆潤集團(tuán)手中土地很多，在高峰期的2014年末，其長期抵押借款超過200億元，質(zhì)押借款超過100億元。（數(shù)據(jù)來自兆潤集團(tuán)發(fā)債的募集說明書和相關(guān)評級公告。兆潤集團(tuán)的業(yè)務(wù)有很多，除開發(fā)園區(qū)土地之外，也開發(fā)房地產(chǎn)。）

與成都寬窄巷子或上海新天地這樣的商業(yè)項目相比，開發(fā)工業(yè)園區(qū)更像基礎(chǔ)設(shè)施項目，投資金額大（因為面積大）、盈利低，大都由融資平臺類國企主導(dǎo)開發(fā)，之后交給政府去招商引資。而招商引資能否成功，取決于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和營商環(huán)境。像上海和蘇州工業(yè)園區(qū)這種地方，優(yōu)秀企業(yè)云集，所以招商的重點是“優(yōu)中選優(yōu)”，力爭更好地聚合本地產(chǎn)業(yè)資源和比較優(yōu)勢。我去過蘇州工業(yè)園區(qū)三次，每次都感嘆其整潔和綠化環(huán)境，不像一個制造業(yè)企業(yè)云集的地方。2019年，園區(qū)進(jìn)出口總額高達(dá)871億美元。雖說其飛速發(fā)展借了長三角的東風(fēng)，但運營水平如此之高，園區(qū)管委會和幾家主要國企功不可沒。

而在很多中西部市縣，招商就困難多了。地理位置不好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，政府財力和人力都有限，除了一些土地，沒什么家底。因此有些地方干脆就劃一片地出來，完全依托民營企業(yè)來開發(fā)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，甚至連招商引資也一并委托給這些企業(yè)。

這類民企的代表是華夏幸福，這家上市公司的核心經(jīng)營模式是所謂的“產(chǎn)城結(jié)合”，即同時開發(fā)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)。簡單來說，政府劃一大片土地給華夏幸福，既有工業(yè)用地，也有商住用地，面積很大，常以“平方公里”為度量單位。華夏幸福不僅負(fù)責(zé)拆遷和平整，也負(fù)責(zé)二級開發(fā)。

在讓該公司聲名大噪的河北固安高新區(qū)項目中，固安縣政府簽給華夏幸福的土地總面積超過170平方公里。2017年第11期《財新周刊》對華夏幸福做了深度報道，稱其為“造城者”，不算夸張。工業(yè)園區(qū)開發(fā)很難盈利。招商引資本就困難，而想培育一個園區(qū)，需要引入一大批企業(yè)，過程更是曠日持久，所以華夏幸福賺錢主要靠開發(fā)房地產(chǎn)。所謂“產(chǎn)城結(jié)合”，“產(chǎn)”是旗幟，“城”是重點，需要用賣房賺到的快錢去支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營。

按照流程，政府委托華夏幸福做住宅用地的一級開發(fā)，之后這片“熟地”要還給政府，再以招拍掛等公開方式出讓給中標(biāo)的房地產(chǎn)企業(yè)。假如在這一環(huán)節(jié)中華夏幸福沒能把地拿回來，也就賺不到房地產(chǎn)二級開發(fā)的大錢。但據(jù)《財新周刊》報道，在實際操作中，主導(dǎo)一級開發(fā)的華夏幸福是近水樓臺，其他企業(yè)很難參與其產(chǎn)業(yè)園區(qū)中的房地產(chǎn)項目。

用房地產(chǎn)的盈利去反哺產(chǎn)業(yè)園區(qū)，這聽起來很像第二章所描述的政府“土地財政”：一手低價供應(yīng)工業(yè)用地，招商引資，換取稅收和就業(yè)；一手高價供應(yīng)商住用地，取得賣地收入。但政府“虧本”招商引資，圖的是稅收和就業(yè)，可作為民企的華夏幸福，又能從工業(yè)園區(qū)發(fā)展中得到什么呢？答案是它也可以和政府分享稅收收益。園區(qū)內(nèi)企業(yè)繳納的稅收（地方留存部分），減去園區(qū)運營支出，華夏幸福和政府可按約定比例分成。按照法律，政府不能和企業(yè)直接分享稅收，但可以購買企業(yè)服務(wù)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費的名義來支付約定的分成。

政府付費使用私營企業(yè)開發(fā)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施（如產(chǎn)業(yè)園區(qū)），不算什么新鮮事。這種模式叫“政府和社會資本合作”（Public-PrivatePartnership,PPP），源于海外，不是中國的發(fā)明。

如果非要說中國特色，可能有二。第一是項目多，規(guī)模大。截至2020年5月，全國入庫的PPP項目共9575個，總額近15萬億元，但真正開工建設(shè)的項目只有四成。第二個特色是“社會資本”大都不是民營企業(yè)，而是融資平臺公司或其他國企，比如本節(jié)中提到的成都文旅集團(tuán)、兆潤集團(tuán)、中新集團(tuán)等。截至2019年末，在所有落地的PPP項目中，民營企業(yè)參與率不過三成，大都只做些獨立項目，比如垃圾或污水處理。（與PPP相關(guān)的數(shù)據(jù)，來自財政部“政府和社會資本合作中心”網(wǎng)站。）

像華夏幸福這樣負(fù)責(zé)園區(qū)整體開發(fā)的民企并不多，它打造的河北固安高新區(qū)項目也是國家級PPP示范項目。最近兩年，對房地產(chǎn)行業(yè)以及土地市場的限制越來越嚴(yán)，一些大型傳統(tǒng)房企也開始探索這種“產(chǎn)城融合”模式，效果如何尚待觀察。

第二章提到，政府搞城市開發(fā)和招商引資，就像運營一個商場，需要用不同的代價引入不同的商鋪，實現(xiàn)總體收入最大化。政府還可以把這一整套運作都“外包”給如華夏幸福之類的民營企業(yè)，讓后者深度參與到招商引資的職能中來。

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者羅納德·科斯（RonaldCoase）早在20世紀(jì)30年代就問過：“企業(yè)和市場的邊界在哪里？”“市場如果有效，為什么會有企業(yè)？”這些問題不容易回答。

如果追問下去，企業(yè)和政府的邊界又在哪里？從紙面定義看，各種實體似乎涇渭分明，但從實際業(yè)務(wù)和行為模式來看，融資平臺類公司就是企業(yè)和政府的混合體，而民營企業(yè)如華夏幸福，又承擔(dān)著政府的招商職能。現(xiàn)實世界中沒有定義，只有現(xiàn)象，只有環(huán)環(huán)相扣的權(quán)責(zé)關(guān)系。或者按張五常的說法，只有一系列合約安排。要想理解這些現(xiàn)象，需要深入調(diào)研當(dāng)事人面臨的各種約束，包括能力、資源、政策、信息等，簡單的政府—市場二元觀，沒什么用。

（作者蘭小歡為復(fù)旦大學(xué)中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)研究中心、經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，本文摘自《置身事內(nèi)：中國政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》一書第三章“政府投融資與債務(wù)”，澎湃新聞獲授權(quán)轉(zhuǎn)載。）