11月3日下午，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（下稱《建議》）發布，《建議》中的“十三五”時期經濟社會發展的主要目標和基本理念第五條，即“堅持綠色發展，著力改善生態環境”，多名受訪專家告訴澎湃新聞（www.usamodel.cn），《建議》中與環境保護相關的條目亮點頗多，“綠色發展”在“十三五”規劃中更被提到了前所未有的地位。

3日，環保部環境規劃院副院長吳舜澤向澎湃新聞介紹，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，就是為了打破地方保護主義，加大執法力度，這是“十三五”時期增加環境治理力度的體現之一。

“十三五”時期完成改革任務

參與了“十三五”規劃的吳舜澤稱，與生態環保相關的條目中，《建議》最大的亮點就是“綠色發展”這一理念，“過去生態環保的概念比較多，講綠色、低碳、環保等等發展，這次就把綠色發展從并列層次提到總領層次，統領了其他概念，成為五大發展之一，并作為推動生態文明建設的主要途徑?！?/p>

吳舜澤稱，“綠色發展”理念的鞏固傳達出一個觀點：以往把環境保護視為經濟增長的對立面是錯誤的，在強調發展必須綠色的同時，更確立了綠色就是發展。

“其中必須要做的核心是讓生態環境質量總體改善，背后的東西就是要加大環境治理力度，而垂直管理就是力度加大的體現之一?！眳撬礉山榻B，全國環境保護系統中，負責環境監測、監察執法、管理等的三大類隊伍人數大約各占三分之一，“為了考核地方政府，督促地方政府守土有責，《建議》提出把監測隊伍實施省以下垂直管理；為了打破地方保護主義，加大執法力度，從嚴執法，《建議》提出監察執法隊伍在省以下垂直管理。”

“生態環境質量是達到全面小康社會的突出短板，要滿足老百姓的需求，管理模式、體制機制都要轉型?！眳撬礉煞Q，為什么要搞國家考核、國家監測、垂直管理、信息公開，這都是為了對地方環境治理的落實情況進行考核，實現“黨政同責、守土有責”。

據新華社報道，3日晚，國家主席習近平就《建議》起草的有關情況向全會作說明。其中提到，建議稿提出的省以下環保機構監測監察執法垂直管理，主要指省級環保部門直接管理市（地）縣的監測監察機構，承擔其人員和工作經費，市（地）級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環保局不再單設而是作為市（地）級環保局的派出機構。這是對我國環保管理體制的一項重大改革，有利于增強環境執法的統一性、權威性、有效性。這項改革要在試點基礎上全面推開，力爭“十三五”時期完成改革任務。

說明中還指出，現行以塊為主的地方環保管理體制，使一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法，使環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究現象大量存在。

部門協調可能將成改革重點

實際上，關于環保部門垂直管理的討論由來已久。十八屆五中全會于10月29日閉幕后，“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”進一步成為環保領域熱議話題。

一位從事環境監管體制研究的專家告訴澎湃新聞：“現行的法律框架，環境是屬地管理，這是基本原則，地方政府對轄區內的環境質量負總責，這是環保法規定的，如果縣里市里的環保局都不歸自己管了，自己都沒有這個權限，那如何負責？一方面要減少地方政府對環境監管機構的干擾，但真正垂直后，地方政府作為責任主體的約束，可能也沒有了，有一些矛盾需要解決?！?/p>

前述專家還向澎湃新聞透露，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制也會是在“十三五”期間落實的環境監管工具，“環保部要借企業排放許可證制度，理順現在的監管程序，包括環境影響評價、排污權交易、排污收費等。環保部內部司局也要進行相應的機構調整，調整之后，改變每個司局各管一塊，互不通氣的現狀，給企業一個清晰的排污守法邊界。按我的理解，部門之間溝通協調好，意義遠大于所謂的‘大部制’”。

中國人民大學環境政策與環境規劃研究所所長宋國君則建議，如果能把固定污染源、點源、移動源等污染源類型再加以區分，制定更細化的條目，將更有利于企業排污管理。

另外，《建議》中提到的建立全國統一的實時在線環境監控系統、健全環境信息公布制度、探索建立跨地區環保機構、開展環保督察巡視等舉措均受到受訪專家們的肯定。