高峰期城市道路擁堵，考驗著管理者的智慧和決心。 高征 澎湃資料圖

【編者按】城市交通早晚高峰擁堵，就一定是管理不善？這倒未必。需要看人們的出行需求，在多大程度上得到了滿足。

“公交優先”就是一個向度。簡單來說，如果早晚高峰有公交專用道，路面的小汽車可能走得更慢，但更多人的出行需求，則通過公共交通，更有效率地得到了滿足。如果可以通過智能調度等系統，讓乘客不至于被擠得難受，讓公交車準時準點到站，那公共交通就更富于吸引力，整個城市的交通也會更可持續。

公共交通意味著大容量和高效率，相對應的人流更意味著城市商業發展的潛力。公交導向的發展，應該怎樣做？許多城市也在進行公交都市的試點與建設，這與互聯網又可以有怎樣的聯系？這些都是值得討論的話題。

究竟應該如何發展公交都市？近日，在深圳舉行的第五屆公交都市發展論壇上，南京城市與交通規劃設計研究院院長楊濤，從制度建設和法制保障上，提出了自己的設想：

南京城市與交通規劃設計研究院院長楊濤

第五次來到公交都市論壇，我感到非常高興。我今天演講的題目是《公交都市的制度建設與法治保障》。主要講四個問題：第一，什么樣的城市才有資格被稱為真正完整意義上的公交都？第二，構建這樣一個公交都市需要怎樣的制度環境？第三，構建完整意義上的公交都市需要怎樣的法制保障？第四，談一談公交都市法治建設當中的中央和地方的事權分配問題。

我一直說，公交都市建設，需要交通部門不斷推進，更主要的是黨委政府和各個部門的協同推進。

什么樣的城市才有資格稱為公交都市？

真正的公交都市，并不是以公交覆蓋力達到某個數字為標準。一個城市的形態和機動化環境，能夠使公共交通成為一個有尊嚴的、有效取代小汽車出行的交通方式，這才是公交都市的本質。

具體來講，公交都市有四個方面的要素，必須重點抓住：第一是整體、緊湊的公交都市的形態及土地利用；第二是完整、多模式、一體化的公共交通設施體系；第三是完善、滿意、有競爭力的公共交通服務；第四是理性、文明、有秩序的交通模式和出行選擇。

交通規劃需要從市委市政府的頂層決策、頂層設計做起。 趙昀 澎湃資料圖

公交都市所需的制度環境

要構建一個完整意義的公交都市，制度環境非常重要。

從政治學意義上看，倡導民主（而非官主）、法治（而非人治）、人本（而非車本），即倡導所謂的“德先生”。同時，也需要“賽先生”，即以科學的、理性的、綜合的態度，來影響綜合交通、公交都市的決策。香港也好，新加坡也好，公交都市的建設，都經過了二十年到五十年長期不懈的堅持努力，需要政府的法治建設、制度建設，各部門協同作戰，在規劃、建設、管理等各個環節進行支持。

十八大指出，國家治理現代化，這也是公交都市重要的法制環境和制度環境。公交都市需要組織保障。我們如果要建造一個公交都市，從黨委政府層面上，要建立高位決策協調機制，公交都市示范城市建設文本就有相應要求，從市委市政府的頂層決策、頂層設計做起，為了做好頂層決策和頂層設計，要有相關的工作機構來支持，包括技術層面的咨詢委員會、咨詢的技術團隊，需要部門之間的協同機構，還需要面向公眾的乘客委員會。這樣的一些機構設置，才能保證公交都市建成。

從社會角度來講，公交都市建設，應該是一個真正意義上的民生工程。公交都市應該突出以市民、乘客為中心。公交都市的規劃、建設、運營、服務，應該廣泛吸收廣大公眾的參與，并且接受市民、乘客的評判與監督。

從經濟角度看，作為物質載體的公交都市建設，是市場經濟+交通經濟+法治經濟的綜合產物。成功的公交都市無不如是。市場經濟要求按市場規則（包括市場準入規則、市場競爭規則和市場交易規則等），來分配城市的空間資源和交通資源。交通經濟指的是，以高效的、大容量的公共交通，來影響乃至決定城市的空間資源、土地資源和交通的市場資源，這些資源都是城市最重要的公共資源；法治經濟要求以市場規則為前提，公開公平公正地來分配這些重要的交通資源和公共資源。

地鐵等公共交通的發展極大緩解了城市的道路擁堵。 高征 澎湃資料圖

公交都市需要的法治保障

構建一個完整意義上的公交都市，需要怎樣的法治保障呢？我認為，有以下幾點：

第一，要以法制來維護城市規劃的系統性、權威性、穩定性，從而在制度上保證公交引導城市空間結構優化。

最典型的是巴西的庫里蒂巴。作為一個發展中國家的城市，它從上世紀五十年代開始，起初要建立軌道城市，后來因為政府財力有限，才由軌道城市轉變為建設以地面快速公共交通為主體和主導、多模式一體化的公交體系，并和城市空間規劃土地規劃結合起來。這個設想，是經過了五十年左右，歷屆政府堅持以這樣的規劃為導向，并長期以此為引領，才逐步得以實現的。最終，庫里蒂巴成為全世界最優秀的公交都市，同時因成功建設了公交都市，成為全世界的旅游熱點城市。對我們而言，這是最有啟發的典型案例。

香港街道上快速行駛的雙層巴士。 史訓鋒 澎湃資料圖

中國香港也是從上世紀七十年代末開始，撰寫第一輪交通白皮書，到八十年代第二輪，到九十年代第三輪。這樣一輪一輪，在制度層面、政策層面、規劃層面上出臺條文，保證空間土地利用，并按照公交都市的要求實施。

第二，要建立差異化的土地定性定量定價及相關激勵機制政策，從而保障以公交支持土地集約高效利用。

第三，以法制保證，公交改善帶來的沿線土地增值，還原支持公交體系建設與運營的財務平衡和可持續，至少不是全部被開發商和沿線業主來獨享。

第四，以法制建立剛性的可考核、可監管的公交服務體系，以及符合市場競爭原則的公交運營模式，從而保障高效率、高品質、高水平的公交服務。

第五，以法制調節道路交通時空資源，保障公交優先路權和交通安全。

最后，還是要用法制化的多層次交通影響評價制度，來確保從宏觀、中觀和微觀層面，在空間、土地、路權和運營層面，真正落實公交優先與公交導向。

從社會角度來講，公交都市建設，應該是一個真正意義上的民生工程，關系著千家萬戶。 劉行喆 澎湃資料圖

法定化的公交都市規劃編制體系

第一個重點是，從規劃層面上，要建立法定化的公交都市規劃編制體系。明確公交導向規劃原則，擬定并實施總規、分區規劃、控規等不同階段公交導向規劃的技術政策指引。

這要從《城鄉規劃法》指導之下的城市規劃編制辦法以及實施的條例，以及不同層面不同階段規劃的技術指南，落實公交導向的原則和要求。

第二個重點是，要與總規、分規、控規等同步編制不同深度綜合交通體系規劃和控制性交通規劃，來落實優先發展公交都市的整體性規劃設計。

第三個重點是，要編制完整的公交走廊和公交場站用地控制性規劃。

第四個重點是，要對公交走廊和軌道車站周邊地區以公交導向為目的，編制特定意圖區城市設計和土地開發規劃。

第五要編制公交都市總體發展規劃與實施方案。

第六要定期編制規劃交通、公交樞紐場站等建設規劃。

最后，要定期修編公交線網規劃、公交運營調度規劃、智能公交規劃等。

更加方便和快捷的服務可以鼓勵更多市民選擇公交出行。 朱偉輝 澎湃資料圖

法定化的公交導向的土地開發的政策體系

建立一個法定化的公交導向的土地開發的政策體系，包括特別控制性詳細規劃政策、特別用地儲備政策、特別稅收政策、聯合開發政策等一系列圍繞公交導向的土地開發。

比方說，特別城市設計與TOD土地開發政策，已經在香港、深圳、南京等地推進。這指的是，要針對軌道公交走廊和車站地帶，按照TOD的理念和模式，編制特別城市設計和控制性詳細規劃，對相應用地板塊，從開發總量、用地性質、容積率及密度等方面，嚴格按照TOD開發目標來和要求控制。

在土地掛牌拍賣階段，編制TOD土地開發預案，按照特別控規階段指標，確定軌道公交走廊和車站樞紐等地區城市土地最優化合理利用。在南京最新的《軌道交通條例》里面，都已經明確把兩個層面的工作：一個是規劃部門要做的工作、一個是土地部門要做的工作，我們都在軌道交通管理條例里面明確地寫入了。

特別土地儲備政策指的是，軌道公交規劃選線獲批后，政府部門將沿線合理影響區域內土地所有權實施收儲備，確保軌道交通走廊樞紐地帶土地開發增值回饋公益，避免土地權難以集中，避免開發商哄抬地價、房價并無償獲取超值收益。

舉例而言，原則上，軌道車站500米半徑可開發用地由政府直接收儲，由軌道公司進行一級綜合開發，收益用于平衡軌道建設與運營成本；500-1000米范圍可開發用地要求政府軌道公司與民間開發企業聯合開發。

關于特別稅收還原政策，需要國家層面引起重視。其中包括土地增值稅還原、房地產稅還原以及交通便利稅還原。土地增值稅還原，是指從政府征收的增值稅中，按一定比例提取，專項用于軌道交通建設與運營維護；最近我們國家馬上很快會推出房地產稅。我們也建議要在房地產稅當中，將軌道交通引起的沿線房地產增值部分反饋到公共交通建設與運營維護當中。交通便利稅還原，指的是因交通帶來沿線商業、娛樂商務、酒店服務業相當多的增值，通過交通便利稅來還原于公共利益、公共財政。

特別土地激勵政策。在樞紐地帶的開發過程當中，為鼓勵公共導向交通一體化，在容積率配置和停車指標等等關鍵性指標上，給出一些激勵性的政策。

聯合開發的政策。國家明確推出了鼓勵PPP模式和政策，也正積極探索和實踐探索中，其中最關鍵是要解決好政府、企業、開發商、公眾之間利益的平衡與共享。

經濟發展讓越來越多的市民擁有了私家車，也讓道路變得越發擁堵。 朱曉詠 澎湃資料圖

法治化的公交優先財務保障政策

要建立法治化的公交優先財務保障政策。要繼續保持公共交通投入的傾斜性增長，保證公交投資占交通基礎建設的比重不低于60%；要明確保持公共交通相對低票價、換乘優惠、老幼殘特優惠等政策；要明確公共財政購買公共交通的公益性服務和低票價的補貼政策；要明確公共投資對公交車輛（特別是清潔能源公交車輛）、公交樞紐場站、智能公交等激勵性扶持政策；另外，還要發揮市場作用，激勵多樣化的公交政策來源。

法治化的公交優先分配道路時空資源的制度

建立法治化的公交優先分配道路時空資源的制度。包括嚴格實行道路、公共交通設施同步配置的制度，不是在實施層面上，而是在規劃層面上開始明確道路功能定位、道路的路權劃分和相關配套設施的完善。同時，要提升道路時空資源公交優先配置效率，特別是在公交信號優先通行系統，加強公交專用道的路權監管和保障方面，進行法治化的治理建設。

面向城市和乘客的法制化公交都市考核體系

建立面向城市和乘客的法制化公交都市考核體系。在城市層面，是要建立公交都市的整體績效評估指標體系；在乘客層面，要建立公交都市的公共交通服務質量評價指標體系。

市民的出行需求，通過公共交通更有效率地得到了滿足。 張棟 澎湃資料圖

各級政府的不同分工

最后，我想談一下在以上這些問題上各級政府的不同分工。從中央政府和地方政府層面上，各自的職責將是不同的。

中央政府層面，我們更需要確立公交優先戰略定位與指導原則，公交優先不僅作為交通政策，更要成為土地政策、能源政策、環境政策等方面的重要原則；第二要建立以公交為導向的土地開發政策，就是國家最近推出的PPP政策；第三要重視公交沿線和車站周邊土地與物業增值稅和分配，包括房地產稅中的還原等，這些也必須是國家層面上的；另外，公交都市的建設需要中央財政提供支持與激勵，比如綜合換乘、智能公交、綠色公交等優先領域。

在省級政府層面，需要對公交實施指導意見及目標推進考核意見，需要對公交都市建設優先領域進行省級財政支持激勵，以及對各個城市的公交服務質量標準進行考核指導。

在城市政府層面，要建立公交都市建設土地收儲與發展基金，逐步推進公交建設發展的PPP制度，逐步完善公交定價規則和實施機制、公交服務質量考核與監督體系等。我們正在編制南京新一輪的交通白皮書，公交都市、公交優先是交通白皮書中最核心的內容。