高峰期城市道路擁堵，考驗著管理者的智慧和決心。 高征 澎湃資料圖

【編者按】城市交通早晚高峰擁堵，就一定是管理不善？這倒未必。需要看人們的出行需求，在多大程度上得到了滿足。

“公交優(yōu)先”就是一個向度。簡單來說，如果早晚高峰有公交專用道，路面的小汽車可能走得更慢，但更多人的出行需求，則通過公共交通，更有效率地得到了滿足。如果可以通過智能調(diào)度等系統(tǒng)，讓乘客不至于被擠得難受，讓公交車準(zhǔn)時準(zhǔn)點到站，那公共交通就更富于吸引力，整個城市的交通也會更可持續(xù)。

公共交通意味著大容量和高效率，相對應(yīng)的人流更意味著城市商業(yè)發(fā)展的潛力。公交導(dǎo)向的發(fā)展，應(yīng)該怎樣做？許多城市也在進行公交都市的試點與建設(shè)，這與互聯(lián)網(wǎng)又可以有怎樣的聯(lián)系？這些都是值得討論的話題。

究竟應(yīng)該如何發(fā)展公交都市？近日，在深圳舉行的第五屆公交都市發(fā)展論壇上，南京城市與交通規(guī)劃設(shè)計研究院院長楊濤，從制度建設(shè)和法制保障上，提出了自己的設(shè)想：

南京城市與交通規(guī)劃設(shè)計研究院院長楊濤

第五次來到公交都市論壇，我感到非常高興。我今天演講的題目是《公交都市的制度建設(shè)與法治保障》。主要講四個問題：第一，什么樣的城市才有資格被稱為真正完整意義上的公交都？第二，構(gòu)建這樣一個公交都市需要怎樣的制度環(huán)境？第三，構(gòu)建完整意義上的公交都市需要怎樣的法制保障？第四，談一談公交都市法治建設(shè)當(dāng)中的中央和地方的事權(quán)分配問題。

我一直說，公交都市建設(shè)，需要交通部門不斷推進，更主要的是黨委政府和各個部門的協(xié)同推進。

什么樣的城市才有資格稱為公交都市？

真正的公交都市，并不是以公交覆蓋力達到某個數(shù)字為標(biāo)準(zhǔn)。一個城市的形態(tài)和機動化環(huán)境，能夠使公共交通成為一個有尊嚴(yán)的、有效取代小汽車出行的交通方式，這才是公交都市的本質(zhì)。

具體來講，公交都市有四個方面的要素，必須重點抓住：第一是整體、緊湊的公交都市的形態(tài)及土地利用；第二是完整、多模式、一體化的公共交通設(shè)施體系；第三是完善、滿意、有競爭力的公共交通服務(wù)；第四是理性、文明、有秩序的交通模式和出行選擇。

交通規(guī)劃需要從市委市政府的頂層決策、頂層設(shè)計做起。 趙昀 澎湃資料圖

公交都市所需的制度環(huán)境

要構(gòu)建一個完整意義的公交都市，制度環(huán)境非常重要。

從政治學(xué)意義上看，倡導(dǎo)民主（而非官主）、法治（而非人治）、人本（而非車本），即倡導(dǎo)所謂的“德先生”。同時，也需要“賽先生”，即以科學(xué)的、理性的、綜合的態(tài)度，來影響綜合交通、公交都市的決策。香港也好，新加坡也好，公交都市的建設(shè)，都經(jīng)過了二十年到五十年長期不懈的堅持努力，需要政府的法治建設(shè)、制度建設(shè)，各部門協(xié)同作戰(zhàn)，在規(guī)劃、建設(shè)、管理等各個環(huán)節(jié)進行支持。

十八大指出，國家治理現(xiàn)代化，這也是公交都市重要的法制環(huán)境和制度環(huán)境。公交都市需要組織保障。我們?nèi)绻ㄔ煲粋€公交都市，從黨委政府層面上，要建立高位決策協(xié)調(diào)機制，公交都市示范城市建設(shè)文本就有相應(yīng)要求，從市委市政府的頂層決策、頂層設(shè)計做起，為了做好頂層決策和頂層設(shè)計，要有相關(guān)的工作機構(gòu)來支持，包括技術(shù)層面的咨詢委員會、咨詢的技術(shù)團隊，需要部門之間的協(xié)同機構(gòu)，還需要面向公眾的乘客委員會。這樣的一些機構(gòu)設(shè)置，才能保證公交都市建成。

從社會角度來講，公交都市建設(shè)，應(yīng)該是一個真正意義上的民生工程。公交都市應(yīng)該突出以市民、乘客為中心。公交都市的規(guī)劃、建設(shè)、運營、服務(wù)，應(yīng)該廣泛吸收廣大公眾的參與，并且接受市民、乘客的評判與監(jiān)督。

從經(jīng)濟角度看，作為物質(zhì)載體的公交都市建設(shè)，是市場經(jīng)濟+交通經(jīng)濟+法治經(jīng)濟的綜合產(chǎn)物。成功的公交都市無不如是。市場經(jīng)濟要求按市場規(guī)則（包括市場準(zhǔn)入規(guī)則、市場競爭規(guī)則和市場交易規(guī)則等），來分配城市的空間資源和交通資源。交通經(jīng)濟指的是，以高效的、大容量的公共交通，來影響乃至決定城市的空間資源、土地資源和交通的市場資源，這些資源都是城市最重要的公共資源；法治經(jīng)濟要求以市場規(guī)則為前提，公開公平公正地來分配這些重要的交通資源和公共資源。

地鐵等公共交通的發(fā)展極大緩解了城市的道路擁堵。 高征 澎湃資料圖

公交都市需要的法治保障

構(gòu)建一個完整意義上的公交都市，需要怎樣的法治保障呢？我認(rèn)為，有以下幾點：

第一，要以法制來維護城市規(guī)劃的系統(tǒng)性、權(quán)威性、穩(wěn)定性，從而在制度上保證公交引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

最典型的是巴西的庫里蒂巴。作為一個發(fā)展中國家的城市，它從上世紀(jì)五十年代開始，起初要建立軌道城市，后來因為政府財力有限，才由軌道城市轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)以地面快速公共交通為主體和主導(dǎo)、多模式一體化的公交體系，并和城市空間規(guī)劃土地規(guī)劃結(jié)合起來。這個設(shè)想，是經(jīng)過了五十年左右，歷屆政府堅持以這樣的規(guī)劃為導(dǎo)向，并長期以此為引領(lǐng)，才逐步得以實現(xiàn)的。最終，庫里蒂巴成為全世界最優(yōu)秀的公交都市，同時因成功建設(shè)了公交都市，成為全世界的旅游熱點城市。對我們而言，這是最有啟發(fā)的典型案例。

香港街道上快速行駛的雙層巴士。 史訓(xùn)鋒 澎湃資料圖

中國香港也是從上世紀(jì)七十年代末開始，撰寫第一輪交通白皮書，到八十年代第二輪，到九十年代第三輪。這樣一輪一輪，在制度層面、政策層面、規(guī)劃層面上出臺條文，保證空間土地利用，并按照公交都市的要求實施。

第二，要建立差異化的土地定性定量定價及相關(guān)激勵機制政策，從而保障以公交支持土地集約高效利用。

第三，以法制保證，公交改善帶來的沿線土地增值，還原支持公交體系建設(shè)與運營的財務(wù)平衡和可持續(xù)，至少不是全部被開發(fā)商和沿線業(yè)主來獨享。

第四，以法制建立剛性的可考核、可監(jiān)管的公交服務(wù)體系，以及符合市場競爭原則的公交運營模式，從而保障高效率、高品質(zhì)、高水平的公交服務(wù)。

第五，以法制調(diào)節(jié)道路交通時空資源，保障公交優(yōu)先路權(quán)和交通安全。

最后，還是要用法制化的多層次交通影響評價制度，來確保從宏觀、中觀和微觀層面，在空間、土地、路權(quán)和運營層面，真正落實公交優(yōu)先與公交導(dǎo)向。

從社會角度來講，公交都市建設(shè)，應(yīng)該是一個真正意義上的民生工程，關(guān)系著千家萬戶。 劉行喆 澎湃資料圖

法定化的公交都市規(guī)劃編制體系

第一個重點是，從規(guī)劃層面上，要建立法定化的公交都市規(guī)劃編制體系。明確公交導(dǎo)向規(guī)劃原則，擬定并實施總規(guī)、分區(qū)規(guī)劃、控規(guī)等不同階段公交導(dǎo)向規(guī)劃的技術(shù)政策指引。

這要從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》指導(dǎo)之下的城市規(guī)劃編制辦法以及實施的條例，以及不同層面不同階段規(guī)劃的技術(shù)指南，落實公交導(dǎo)向的原則和要求。

第二個重點是，要與總規(guī)、分規(guī)、控規(guī)等同步編制不同深度綜合交通體系規(guī)劃和控制性交通規(guī)劃，來落實優(yōu)先發(fā)展公交都市的整體性規(guī)劃設(shè)計。

第三個重點是，要編制完整的公交走廊和公交場站用地控制性規(guī)劃。

第四個重點是，要對公交走廊和軌道車站周邊地區(qū)以公交導(dǎo)向為目的，編制特定意圖區(qū)城市設(shè)計和土地開發(fā)規(guī)劃。

第五要編制公交都市總體發(fā)展規(guī)劃與實施方案。

第六要定期編制規(guī)劃交通、公交樞紐場站等建設(shè)規(guī)劃。

最后，要定期修編公交線網(wǎng)規(guī)劃、公交運營調(diào)度規(guī)劃、智能公交規(guī)劃等。

更加方便和快捷的服務(wù)可以鼓勵更多市民選擇公交出行。 朱偉輝 澎湃資料圖

法定化的公交導(dǎo)向的土地開發(fā)的政策體系

建立一個法定化的公交導(dǎo)向的土地開發(fā)的政策體系，包括特別控制性詳細規(guī)劃政策、特別用地儲備政策、特別稅收政策、聯(lián)合開發(fā)政策等一系列圍繞公交導(dǎo)向的土地開發(fā)。

比方說，特別城市設(shè)計與TOD土地開發(fā)政策，已經(jīng)在香港、深圳、南京等地推進。這指的是，要針對軌道公交走廊和車站地帶，按照TOD的理念和模式，編制特別城市設(shè)計和控制性詳細規(guī)劃，對相應(yīng)用地板塊，從開發(fā)總量、用地性質(zhì)、容積率及密度等方面，嚴(yán)格按照TOD開發(fā)目標(biāo)來和要求控制。

在土地掛牌拍賣階段，編制TOD土地開發(fā)預(yù)案，按照特別控規(guī)階段指標(biāo)，確定軌道公交走廊和車站樞紐等地區(qū)城市土地最優(yōu)化合理利用。在南京最新的《軌道交通條例》里面，都已經(jīng)明確把兩個層面的工作：一個是規(guī)劃部門要做的工作、一個是土地部門要做的工作，我們都在軌道交通管理條例里面明確地寫入了。

特別土地儲備政策指的是，軌道公交規(guī)劃選線獲批后，政府部門將沿線合理影響區(qū)域內(nèi)土地所有權(quán)實施收儲備，確保軌道交通走廊樞紐地帶土地開發(fā)增值回饋公益，避免土地權(quán)難以集中，避免開發(fā)商哄抬地價、房價并無償獲取超值收益。

舉例而言，原則上，軌道車站500米半徑可開發(fā)用地由政府直接收儲，由軌道公司進行一級綜合開發(fā)，收益用于平衡軌道建設(shè)與運營成本；500-1000米范圍可開發(fā)用地要求政府軌道公司與民間開發(fā)企業(yè)聯(lián)合開發(fā)。

關(guān)于特別稅收還原政策，需要國家層面引起重視。其中包括土地增值稅還原、房地產(chǎn)稅還原以及交通便利稅還原。土地增值稅還原，是指從政府征收的增值稅中，按一定比例提取，專項用于軌道交通建設(shè)與運營維護；最近我們國家馬上很快會推出房地產(chǎn)稅。我們也建議要在房地產(chǎn)稅當(dāng)中，將軌道交通引起的沿線房地產(chǎn)增值部分反饋到公共交通建設(shè)與運營維護當(dāng)中。交通便利稅還原，指的是因交通帶來沿線商業(yè)、娛樂商務(wù)、酒店服務(wù)業(yè)相當(dāng)多的增值，通過交通便利稅來還原于公共利益、公共財政。

特別土地激勵政策。在樞紐地帶的開發(fā)過程當(dāng)中，為鼓勵公共導(dǎo)向交通一體化，在容積率配置和停車指標(biāo)等等關(guān)鍵性指標(biāo)上，給出一些激勵性的政策。

聯(lián)合開發(fā)的政策。國家明確推出了鼓勵PPP模式和政策，也正積極探索和實踐探索中，其中最關(guān)鍵是要解決好政府、企業(yè)、開發(fā)商、公眾之間利益的平衡與共享。

經(jīng)濟發(fā)展讓越來越多的市民擁有了私家車，也讓道路變得越發(fā)擁堵。 朱曉詠 澎湃資料圖

法治化的公交優(yōu)先財務(wù)保障政策

要建立法治化的公交優(yōu)先財務(wù)保障政策。要繼續(xù)保持公共交通投入的傾斜性增長，保證公交投資占交通基礎(chǔ)建設(shè)的比重不低于60%；要明確保持公共交通相對低票價、換乘優(yōu)惠、老幼殘?zhí)貎?yōu)惠等政策；要明確公共財政購買公共交通的公益性服務(wù)和低票價的補貼政策；要明確公共投資對公交車輛（特別是清潔能源公交車輛）、公交樞紐場站、智能公交等激勵性扶持政策；另外，還要發(fā)揮市場作用，激勵多樣化的公交政策來源。

法治化的公交優(yōu)先分配道路時空資源的制度

建立法治化的公交優(yōu)先分配道路時空資源的制度。包括嚴(yán)格實行道路、公共交通設(shè)施同步配置的制度，不是在實施層面上，而是在規(guī)劃層面上開始明確道路功能定位、道路的路權(quán)劃分和相關(guān)配套設(shè)施的完善。同時，要提升道路時空資源公交優(yōu)先配置效率，特別是在公交信號優(yōu)先通行系統(tǒng)，加強公交專用道的路權(quán)監(jiān)管和保障方面，進行法治化的治理建設(shè)。

面向城市和乘客的法制化公交都市考核體系

建立面向城市和乘客的法制化公交都市考核體系。在城市層面，是要建立公交都市的整體績效評估指標(biāo)體系；在乘客層面，要建立公交都市的公共交通服務(wù)質(zhì)量評價指標(biāo)體系。

市民的出行需求，通過公共交通更有效率地得到了滿足。 張棟 澎湃資料圖

各級政府的不同分工

最后，我想談一下在以上這些問題上各級政府的不同分工。從中央政府和地方政府層面上，各自的職責(zé)將是不同的。

中央政府層面，我們更需要確立公交優(yōu)先戰(zhàn)略定位與指導(dǎo)原則，公交優(yōu)先不僅作為交通政策，更要成為土地政策、能源政策、環(huán)境政策等方面的重要原則；第二要建立以公交為導(dǎo)向的土地開發(fā)政策，就是國家最近推出的PPP政策；第三要重視公交沿線和車站周邊土地與物業(yè)增值稅和分配，包括房地產(chǎn)稅中的還原等，這些也必須是國家層面上的；另外，公交都市的建設(shè)需要中央財政提供支持與激勵，比如綜合換乘、智能公交、綠色公交等優(yōu)先領(lǐng)域。

在省級政府層面，需要對公交實施指導(dǎo)意見及目標(biāo)推進考核意見，需要對公交都市建設(shè)優(yōu)先領(lǐng)域進行省級財政支持激勵，以及對各個城市的公交服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進行考核指導(dǎo)。

在城市政府層面，要建立公交都市建設(shè)土地收儲與發(fā)展基金，逐步推進公交建設(shè)發(fā)展的PPP制度，逐步完善公交定價規(guī)則和實施機制、公交服務(wù)質(zhì)量考核與監(jiān)督體系等。我們正在編制南京新一輪的交通白皮書，公交都市、公交優(yōu)先是交通白皮書中最核心的內(nèi)容。