【編者按】

2015年9月7日晚間，上海市政府新聞辦通過其官方微博“上海發布”表示：當日接到媒體有關閘北靜安行政區劃調整事宜的詢問，經向有關方面核實了解，關于閘北區靜安區“撤二建一”的工作正在醞釀和聽取意見過程中。

更早之前的2009年5月6日，國務院批復上海市《關于撤消南匯區建制將原南匯區行政區域劃入浦東新區的請示》，同意撤消上海市南匯區，將其行政區域并入上海市浦東新區。

澎湃新聞經授權轉載《上海書評》在2009年時請復旦大學中國歷史地理研究中心周振鶴教授談上海市形成歷史中經歷的多次行政區劃變遷的專訪。

周振鶴：上海與北京、南京、西安等城市的發展不一樣，還存在一個成陸問題。上海的成陸比較晚，以前有記載說申江（黃浦江）是戰國時期楚國的春申君黃歇開的，這是靠不住的，都是附會的，黃浦江的下游當時還在海里。上海是因為長江帶來的泥沙的沉積，從西部到東部慢慢成陸的，現在浦東的大部分地區更是晚到公元四世紀以后才逐漸成陸的。

上海成陸以后，由于僻在海濱，發展比較慢。到唐朝天寶十年（751年）的時候，才從昆山、海鹽、嘉興三縣分出部分地區，在現在的松江區所在地成立了華亭縣，也就是從這時候開始上海地區才有個縣級的治所。之前這里只是幾個縣交叉的地方，它本身不是一個相對獨立的縣級行政區劃，只是處于幾個縣的邊緣地帶。天寶十年之后，因為已有一定數量的居民聚居，所以單獨設縣，這個縣的建立是經濟開發的標志。

華亭縣的范圍包括現在上海直轄市的南半部，即吳淞江故道以南的地方。現在的上海主要由吳淞江故道的南北兩部分構成，南邊屬于秀州（嘉興），北邊屬于蘇州。華亭是屬于秀州管轄的，所以上海話的較早源頭是跟嘉興話關系密切的松江話，而不是蘇州話。

那么上海的名稱是什么時候出現的？

周振鶴：華亭縣建立后，因為歷來屬于海疆的邊緣地區，經濟發展一直不是很快，一直到宋朝才開始有發展。根據《宋會要輯稿》這部書的《食貨十九·酒曲雜錄》記載，在上海出現了“酒務”。所謂“務”是宋代收稅的地點，北宋實行酒類專賣，設置酒務的地方必然是比較大的集市，可以供人趕集買酒、喝酒。當時秀州地區有十七個酒務，其中就有“上海”的名稱。這是文獻中第一次出現“上海”這個地名，時間是北宋天圣元年（1023年）。比酒務更高一級的是稅場，當時秀州有七個稅場，包括在城（今嘉興）、華亭（今松江）、青龍、崇德、海鹽等，其中就沒有上海了。設置稅場，就說明已經具有市鎮的規模了，所以那時的上海還不是市鎮，只是集市而已，當然，能成為秀州的十七個酒務之一，說明上海開始發達了。

上海屬于河網地區，十里一浦、五里一塘，南北流向的稱為浦、東西流向的稱為塘。其中北向流入松江的有兩條小浦，名為上海浦與下海浦。現在昆明路那里還有一座下海廟，上海浦則可能就是上海得名的來由。

北宋南宋之間，大量移民到南方來，上海也開始較快發展。到南宋的時候相對比較發達了，大致在南宋末年已經建鎮了，但是建鎮的具體時間還沒有文獻能確定。鎮原本是政治軍事機構，到五代宋初的時候成為地區性的小規模的經濟中心，所以上海建鎮說明經濟已經比較發達了。

上海縣的設立是在什么時候？

周振鶴：南宋末年的時候，華亭縣已經是東南的大縣，與北方諸縣相比非常富庶，在元代滅宋的第二年（1277年），就將華亭縣升為華亭府，第二年又改名為松江府。過了十多年，江南地區進行戶口普查，發現上海鎮的規模早已具備建縣的標準，于是在元至元二十八年（1291年），中央批準上海建縣，從華亭縣分立出來。我認為建縣是上海城市化的一個標志，我在1990年時建議以上海設縣的1291年作為上海建城的標志，大家也基本認可。當然實際上，上海縣的建立是在1292年，這一年從華亭縣分出五個鄉來設置上海縣，這樣上海縣就獨立出來了。這對上海是個關鍵年代，對上海城市的發展有至關重要的意義。如果到明代上海尚未單獨置縣，永樂初年就不會對吳淞江水系做徹底的改造，上海就可能會由于吳淞江的淤淺而衰落。

當時上海縣的范圍相當于現在上海市中心區的南部，青浦區、原南匯區、浦東新區以及閔行區的一部分，完全是在吳淞江故道的南面。吳淞江的北面是嘉定縣，南宋時就建立了嘉定縣（清代又分出寶山縣）。上海的縣城就在現在屬于原南市區老城廂的那個地方，一直沿襲到上海設市之后。

上海建縣確實是對經濟有所推動作用。到明朝的時候，為了防止倭寇，在縣治所在建了城墻，位置就是現在的人民路、中華路，現在還留存了一小段，就是舊大境閣一帶。

上海設市似乎很晚。

周振鶴：上海發展的第三個關鍵點是1927年上海設立特別市。整個清朝末年，自治的呼聲很高。比如中國有很多鎮經濟發達，比管它的縣，甚至上面的府還發達。像南潯很富有，但是行政級別很低，只是個鎮，屬于烏程縣管，烏程縣又歸湖州府管。鎮里人都看不起縣里的人，因為縣里不如鎮上富裕。這實際上說明當時行政中心與經濟中心發生了分離，上海也是這種情況。梁啟超說過：中國的社會是“積鄉而成”，這正好與西方社會“積市而成”有別。其實到清朝末年，有不少鎮已經很發達了，但是不能突破府、州、縣這樣的傳統的行政區劃體系的軀殼，而單獨設市。比如浙江的烏鎮，它的河對面是青鎮，烏、青二鎮經濟都很發達，卻不但分屬兩縣而且分屬兩府，如果合并起來建立一個市是很合理的，但在清朝原有的地方行政制度下未能實現。

中國市的建制是到1921年才出現，最早是廣東省軍政府在廣州設市。其時省長陳炯明銳意改革，遂委托剛從美國學成歸來的孫科設計市政，于是孫窮一夜之功寫成《廣州市暫行條例》，其中第三條說：“廣州市為地方行政區域，直接隸屬于省政府，不入縣行政范圍。”這就是中國最早的城市型政區。這已經是辛亥革命十年以后的事了，實際上非常晚了。

上海設立特別市也是一個飛躍，從縣到市，而且是中央直轄的，地位很高。一方面是因為經濟很發達了，一個縣容納不下了；另一方面是由于租界的存在，所以上海市成立以后，租界就成為特別區。到1931年，上海縣的縣城也從老城搬出，上海市和上海縣就徹底分開了。但是當時的上海特別市幾乎沒有什么腹地，只是由原上海、寶山兩縣所屬的淞滬地區為范圍，周圍的縣都是屬于江蘇省的，基本上是一個城市型政區，人口密集，工商發達。不到百年，上海不僅從一般的縣城發展成為特別市，而且成為全國最重要最大的經濟中心。

到了1958年，把上海市周圍江蘇的十個縣劃歸上海。類似過程在國內其他重要城市也大致同步進行，主要是為了保證城市的農副產品的供應，同時也讓城市建成區的發展有足夠的備用空間，以有利于城市經濟的發展。

鴉片戰爭后上海開埠對于行政區劃的影響也很大吧？

周振鶴：上海1843年的開埠，與設縣、設市是另外一條線。上海原來市中心的繁華地帶是在縣城里以及縣城的東南部。上海是個航運中心，不過主要是國內航運。上海既處于長江與東海的丁字口，又處于黃浦江與長江的丁字口，往北可以到東北，往南可以到廣東。上海當時是一個河港，而不是海港，中國的港口原來大多是河港，海港是廈門與后來的青島、大連這些地方。上海當時最繁華的是小東門一直到董家渡，這些地方屬于城外比較繁華的，地方很小，就是原來南市區的那一塊。

開埠以前，有些西洋人，像胡夏米、郭實臘等一干商人傳教士，在十九世紀三十年代就到上海附近來窺探了，發現這里很有潛力。在此之前，中國一直閉關鎖國，從乾隆中期以來，中國就只有廣州一個對外通商口岸。洋人認為上海最有潛力，在《中英南京條約》規定開放的五個通商口岸中，福州是個傳統的省級政治中心，腹地小，廈門的腹地也小，寧波雖然是一個府治單位，但是發展潛力也不如上海，洋人最看重的就是上海。

開埠不久，很多外國洋行就從廣州分一部分或遷到上海來建洋行，建洋行就必須租地，所以在城外的洋涇浜以北最先建立了英租界，然后法國跟進，租了洋涇浜以南的地方，美國人租了虹口。在縣城的北面，從外灘到河南路這一塊是英租界，然后向西擴展，美租界與法租界也同樣進行擴張，這樣就形成了一個城外城，從此以后，城外的歷史比城內重要。建立租界之后，城市建設現代化起來，建了洋樓，街道也是有規劃的，外國人的生活方式也與中國人不一樣。城市的繁華地帶也由上海縣的老城廂以及城外的東南一隅轉而為城市的北郊與西郊，建立的是歐洲式的城市。要知道這時的城市建設在當時是非常先進的，法國巴黎的大規模的現代化改造是1850年之后開始的，過去巴黎的城市也是很糟糕的，街道狹窄彎曲，一下雨就積水的。這個改造的時間比上海租界建立還晚，所以到了1860年代，歐洲人一到上海就感覺到，老城以外完全是一個西方城市、歐洲城市。

這些租界建設之前的土地是什么情況？

周振鶴：這些地方當時是很荒涼的，基本是田地和墳墓，尤其是墳墓，那些城北和城西是上海人建墳墓的地方。因為完全是郊外，所以地方政府租給洋人壓力也較小。當時的土地章程還有一條規定，允許華人到租界里去掃墓，不能干涉。這可以證明租界地區原來是很荒涼的，之后才慢慢建成一個現代化的城市。開埠對上海來說是在城外建立了一個新城市，道路的開辟、下水道的建設、衛生系統、城市管理，都是由公共租界的工部局、法國的公董局管理，工部局是中國人的叫法，實際上就是市政管理機構。上海這個城市建立起來以后，一直到二十世紀三十年代、抗戰以前，已經成為世界的五大城市之一。日本人對他們東京的建設也很驕傲，但是東京沒有外灘，外灘在世界上都是著名的。洋人最早租地就是從外灘開始的。洋人在上海租地都必須進行登記，由上海道頒發所租地的地契，俗稱道契。從道契中可以知道，租界是從外灘開始一直向西擴展，東西方向開辟了幾條馬路，后來就成為南京路、九江路、漢口路、福州路、廣東路，南北方向開了四川路、江西路、河南路，河南路也稱為界路，一開始租界是到河南路為止。后來又往西擴展，你看地圖上湖北路是彎的、弧形的，可能很多人沒有注意到，因為它原來是跑馬場外圍，跑馬場最初不是在人民廣場那里的。

租界變成城外城、國中國，上海縣政府管不到它，跟租界打交道的是蘇松太道（也就是上海道），與洋人打交道上海縣級別偏低，江蘇布政司級別又偏高，于是選擇了道。道比府高一級，一個道管幾個府，但是道不是一級行政區劃，只是一級行政管理層。省、府、縣是三級行政區劃，府與省之間劃出道作為管理機構，有如現在所說的專區、地區一樣。

南匯區并入浦東新區的主要原因是什么？

周振鶴：南匯區并入浦東新區是具有中國特色的行政區劃調整，因為地方政府的行政法規、行政管理都是在行政區劃范圍里進行的，地方官員的行政權力，止于行政區劃的邊界，過了邊界，就無能為力了。中國的行政區劃和經濟區是相對應存在的。行政區劃是剛性的結構，經濟區本來應該是彈性的形式，經濟的發展不應該受任何行政邊界的影響。但中國有自己的特殊情況，行政區與經濟區成一體狀態。如果不把南匯區并進去，在浦東新區進行綜合改革的那些先行先試的法規、法令、措施，就不可能在南匯區實行。實際上三年前浦東發展研究院就在研究能否使浦東與南匯聯動起來。比如把浦東的先進制造業移到南匯去，騰出空間來做金融業等先進的服務業。在浦東建設兩個中心的核心功能區，并不是在整個上海都實行的，而是在浦東先行先試，南匯如果不并入浦東，浦東的發展范圍就受到限制了。簡單地說，就是必須適度調整行政區劃來適應、促進經濟的發展，使經濟區與行政區重新獲得一致。地方政府既然是經濟行為的指導者、執行者、操控者，政府執行政策的范圍必定受著行政區劃的限制，所以必須不斷調整行政區劃，以適應經濟的更快發展。

上海行政區劃的變遷可以這樣簡單概括：上海（縣）是從松江（華亭）分出來的，南匯是從上海（縣）分出來的，川沙又是從南匯分出來的，浦東新區是以川沙為基礎，再加上原楊浦、黃浦、南市區的浦東部分建立起來。隨著浦東新區的經濟發展，倒過來又將南匯區并入。浦東新區的設立及最近的變遷，總的原則就是尋求、調整比較合適的行政區劃來更好地發展經濟。如果行政區繼續與經濟區掛鉤的話，那么將來浦東新區的進一步變化不是不可能的。