回顧這些年的中菲關系，很多人都有這樣一個感受：2010年阿基諾三世上臺以后，菲律賓的對華政策發生了明顯的逆轉。一個普遍的觀點是，阿羅約執政時期是中菲關系的“黃金時期”，而阿基諾卻奉行親美反華政策，他甚至有將中國比作納粹德國的離譜言論。

阿基諾為何如此反華？菲律賓的對華政策又為何變臉如翻書？我們需要為這些問題尋找一個答案。

然而，類似的問題似乎并不能激起多數中國人的好奇心。在街頭巷尾隨便攔住一個路人，只要他有偶爾聽聽新聞、看看報紙的習慣，他可能都會十分肯定地給你一個答案：都是因為美國唄！如果你是在北京的出租車上，那么司機師傅可能還會熟練地使用到“美國重返亞太”這樣頗為專業的術語。

事情真的是這樣嗎？我們是否可以把菲律賓對華政策的突變全部歸咎于美國？很多證據顯示，真相似乎要更復雜一些。

首先，就在南海問題上對抗中國而言，阿基諾政府表現得比美國更為積極。美菲的政策分歧在2012年4月底舉行的美菲“2+2”部長會談上暴露無遺，阿基諾三世政府不遺余力地推動美國在中菲南海沖突上對菲做出明確承諾，但希拉里卻明確表示，美國不愿意卷入領土爭端。的確，美國援助的增加強化了菲律賓的軍事能力，但這樣的政策分歧從一個側面揭示了菲律賓外交政策的“能動性”，揭示了阿基諾政府推行對華強硬政策的主觀意愿。此后，阿基諾政府就南海問題發起國際仲裁，在菲律賓人看來，這是在美國無法提供充足軍事支持的情況下，菲律賓所選擇的應對之策。可見，菲律賓雖小，但它并不被動，也不是大國博弈中被放在臺面上的抵押品。

此外，如果對中菲關系進行仔細梳理，可以發現這樣一個事實，兩國關系波動實際出現在美國宣布“重返亞太”之前。2011年10月，希拉里在《外交政策》雜志上發表了題為《美國的太平洋世紀》的文章，這被認為是美國“重返亞太”的開端，而中菲關系在2007年下半年開始就多多少少地出現了問題，由阿羅約主持簽訂定一系列中菲合作項目在菲律賓國內遭到非議，并先后擱淺，雙邊關系出現明顯降溫。這也說明，菲律賓的對華政策并非美國亞太政策的簡單折射。阿羅約對中國的友好，與阿基諾對中國的不友好，都有著深刻的國內政治原因。

從中國的角度出發，阿羅約是位對華友好的總統，她將中菲關系提升到了歷史的新高度。不完全統計顯示，僅在2001年至2009年期間，她出訪中國多達15次；2001年到2007年期間，她主持簽訂的中菲雙邊協議達到65個。

然而，菲律賓學者對阿羅約及其對中菲關系的影響卻有著截然不同的評價，有學者甚至說，對中國而言，阿羅約簡直就是“死神之吻”，她對中菲關系造成的負面影響至今仍在，且仍將影響今后的中菲關系。

為什么菲律賓學者會得出這樣的結論？這一切都與阿羅約的貪腐丑聞有著莫大關系。盡管阿羅約在國際舞臺上非常活躍，但在菲律賓國內，她卻面臨著嚴重的合法性危機，其各種丑聞被曝光的頻率令人咋舌。

僅以2005年為例，當年5月，“第一先生”米格爾?阿羅約和阿羅約長子胡安?米奇被曝出為菲律賓最大的非法賭博業提供庇護；6月，阿羅約被曝干預菲律賓選舉，涉嫌選舉舞弊，這直接導致了大規模的民眾示威游行和數名關鍵內閣成員的辭職；9月，阿羅約又被指責挪用本應發放給菲律賓農民的化肥基金，將基金用于競選活動。可以說，阿羅約積極同中國開展合作、為菲律賓謀求經濟機會，在很大程度上是為了彌補自身在國內政治上的失分。

然而， 隨著阿羅約各種丑聞的不斷發酵，她主持簽訂的一系列中菲合作項目也受到了牽連。2008年初，《遠東經濟評論》刊登了一篇題為《菲律賓在南海的拙劣行徑》的文章，文章將矛頭指向了中、菲、越三國于2005年簽訂的《三方聯合海洋地震工作協議》。根據協議，三國國家石油公司將聯手收集南海協議區內的地震數據，并表達了三方聯合考察石油資源儲量的意愿。文章批評三方協議缺乏透明性，并指出“菲律賓同意進行聯合考察的區域包括中國和越南沒有提出聲索的、菲律賓合法擁有的大陸架”，稱“一些人會說這是對菲律賓的出賣。”該文章一經刊出便在菲律賓引起了轟動。菲律賓國內反對派很快將中菲南海合作與阿羅約政府的腐敗聯系在一起。

批評者認為，阿羅約以出賣國家主權的方式，換取來自中國的貸款以及在其他一些商業合作項目上的支持。有人甚至懷疑，阿羅約本人及其親信在這些合作項目中有經濟利益并收受賄賂。在不利的國內輿論背景下，三方協議在2008年到期后沒有得到續約。

2008年可以說是中菲關系出現轉折的關鍵一年，中菲在南海問題上的合作正是在這一年遭到了“污名化”。2008年以前，南海問題并未成為菲律賓民族主義集中爆發的議題。美國蘭德公司在其2008年發布的一份報告也曾指出，中國很少作為一個議題出現在菲律賓政治中，菲律賓人的民族主義更多的是針對美國，對華政策制定更多地受精英政治而不是大眾政治的影響。但是，在同菲政府腐敗的問題扯上聯系后，南海問題便引起了菲律賓民眾的高度關注。

2010年菲律賓大選，阿基諾三世打出了“沒有腐敗，就沒有貧困”的競選口號，體現了他對民意的準確拿捏。奉行強硬的南海政策，即有利于阿基諾政府從美國處爭取更多的軍事援助，又可以助其在菲律賓民眾面前樹立“清廉、堅決捍衛民族利益”的形象。同時，阿基諾還借力國內民眾的民族主義情緒和對腐敗的憎惡，大力清洗阿羅約的政治勢力，可謂是一舉多得。

理解了阿羅約對華友好以及阿基諾對華不友好的菲律賓國內政治原因，我們也應該看到這樣一個令人撓頭的現象：在我們看來通情達理、愿意發展和平友好關系的領導人，可能并不一定受到自己國家民眾的歡迎；相反，一些國際舞臺上的麻煩制造者，卻可能在國內有著良好的群眾基礎。

不僅是中國，很多大國的外交工作都面臨這樣的問題。在這種情況下，一味批評某位外國領導人，甚至將其外交政策與該領導人個人的道德水平掛鉤，不僅不能緩和雙邊關系，反而可能會幫助他提高國內聲望。

談到菲律賓外交政策的制定時，一些菲律賓學者會說“總統可以改變一切”。的確，菲律賓的政治制度決定了，在很多外交議題上，總統本人可以給外交政策的形成帶來至關重要的影響。但我們是否可以就此期待，阿基諾的繼任者將扭轉菲律賓的對華政策呢？

事實并不盡然。受阿羅約丑聞所累，中菲南海合作已經在菲律賓社會遭遇“污名化”，阿基諾則進一步將對華政策“政治化”，這使得菲律賓媒體和民眾對對華政策的關注度空前提高。這也決定了，菲律賓對華政策的制定變得更加復雜，不再是一個由精英決策的過程，而將越來越多地受到來自大眾的影響。

下一任菲律賓總統很可能采取一些緩和雙邊政策的措施，但要消化菲民眾對中菲南海合作的負面印象，恐怕還需要一段較長的時間。

（作者是外交學院國際關系研究所講師，本次赴菲調研受北京社科基金研究基地項目支持。）