回顧這些年的中菲關(guān)系，很多人都有這樣一個(gè)感受：2010年阿基諾三世上臺(tái)以后，菲律賓的對華政策發(fā)生了明顯的逆轉(zhuǎn)。一個(gè)普遍的觀點(diǎn)是，阿羅約執(zhí)政時(shí)期是中菲關(guān)系的“黃金時(shí)期”，而阿基諾卻奉行親美反華政策，他甚至有將中國比作納粹德國的離譜言論。

阿基諾為何如此反華？菲律賓的對華政策又為何變臉如翻書？我們需要為這些問題尋找一個(gè)答案。

然而，類似的問題似乎并不能激起多數(shù)中國人的好奇心。在街頭巷尾隨便攔住一個(gè)路人，只要他有偶爾聽聽新聞、看看報(bào)紙的習(xí)慣，他可能都會(huì)十分肯定地給你一個(gè)答案：都是因?yàn)槊绹鴨h！如果你是在北京的出租車上，那么司機(jī)師傅可能還會(huì)熟練地使用到“美國重返亞太”這樣頗為專業(yè)的術(shù)語。

事情真的是這樣嗎？我們是否可以把菲律賓對華政策的突變?nèi)繗w咎于美國？很多證據(jù)顯示，真相似乎要更復(fù)雜一些。

首先，就在南海問題上對抗中國而言，阿基諾政府表現(xiàn)得比美國更為積極。美菲的政策分歧在2012年4月底舉行的美菲“2+2”部長會(huì)談上暴露無遺，阿基諾三世政府不遺余力地推動(dòng)美國在中菲南海沖突上對菲做出明確承諾，但希拉里卻明確表示，美國不愿意卷入領(lǐng)土爭端。的確，美國援助的增加強(qiáng)化了菲律賓的軍事能力，但這樣的政策分歧從一個(gè)側(cè)面揭示了菲律賓外交政策的“能動(dòng)性”，揭示了阿基諾政府推行對華強(qiáng)硬政策的主觀意愿。此后，阿基諾政府就南海問題發(fā)起國際仲裁，在菲律賓人看來，這是在美國無法提供充足軍事支持的情況下，菲律賓所選擇的應(yīng)對之策。可見，菲律賓雖小，但它并不被動(dòng)，也不是大國博弈中被放在臺(tái)面上的抵押品。

此外，如果對中菲關(guān)系進(jìn)行仔細(xì)梳理，可以發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)事實(shí)，兩國關(guān)系波動(dòng)實(shí)際出現(xiàn)在美國宣布“重返亞太”之前。2011年10月，希拉里在《外交政策》雜志上發(fā)表了題為《美國的太平洋世紀(jì)》的文章，這被認(rèn)為是美國“重返亞太”的開端，而中菲關(guān)系在2007年下半年開始就多多少少地出現(xiàn)了問題，由阿羅約主持簽訂定一系列中菲合作項(xiàng)目在菲律賓國內(nèi)遭到非議，并先后擱淺，雙邊關(guān)系出現(xiàn)明顯降溫。這也說明，菲律賓的對華政策并非美國亞太政策的簡單折射。阿羅約對中國的友好，與阿基諾對中國的不友好，都有著深刻的國內(nèi)政治原因。

從中國的角度出發(fā)，阿羅約是位對華友好的總統(tǒng)，她將中菲關(guān)系提升到了歷史的新高度。不完全統(tǒng)計(jì)顯示，僅在2001年至2009年期間，她出訪中國多達(dá)15次；2001年到2007年期間，她主持簽訂的中菲雙邊協(xié)議達(dá)到65個(gè)。

然而，菲律賓學(xué)者對阿羅約及其對中菲關(guān)系的影響卻有著截然不同的評價(jià)，有學(xué)者甚至說，對中國而言，阿羅約簡直就是“死神之吻”，她對中菲關(guān)系造成的負(fù)面影響至今仍在，且仍將影響今后的中菲關(guān)系。

為什么菲律賓學(xué)者會(huì)得出這樣的結(jié)論？這一切都與阿羅約的貪腐丑聞?dòng)兄箨P(guān)系。盡管阿羅約在國際舞臺(tái)上非常活躍，但在菲律賓國內(nèi)，她卻面臨著嚴(yán)重的合法性危機(jī)，其各種丑聞被曝光的頻率令人咋舌。

僅以2005年為例，當(dāng)年5月，“第一先生”米格爾?阿羅約和阿羅約長子胡安?米奇被曝出為菲律賓最大的非法賭博業(yè)提供庇護(hù)；6月，阿羅約被曝干預(yù)菲律賓選舉，涉嫌選舉舞弊，這直接導(dǎo)致了大規(guī)模的民眾示威游行和數(shù)名關(guān)鍵內(nèi)閣成員的辭職；9月，阿羅約又被指責(zé)挪用本應(yīng)發(fā)放給菲律賓農(nóng)民的化肥基金，將基金用于競選活動(dòng)。可以說，阿羅約積極同中國開展合作、為菲律賓謀求經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，在很大程度上是為了彌補(bǔ)自身在國內(nèi)政治上的失分。

然而， 隨著阿羅約各種丑聞的不斷發(fā)酵，她主持簽訂的一系列中菲合作項(xiàng)目也受到了牽連。2008年初，《遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)評論》刊登了一篇題為《菲律賓在南海的拙劣行徑》的文章，文章將矛頭指向了中、菲、越三國于2005年簽訂的《三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》。根據(jù)協(xié)議，三國國家石油公司將聯(lián)手收集南海協(xié)議區(qū)內(nèi)的地震數(shù)據(jù)，并表達(dá)了三方聯(lián)合考察石油資源儲(chǔ)量的意愿。文章批評三方協(xié)議缺乏透明性，并指出“菲律賓同意進(jìn)行聯(lián)合考察的區(qū)域包括中國和越南沒有提出聲索的、菲律賓合法擁有的大陸架”，稱“一些人會(huì)說這是對菲律賓的出賣。”該文章一經(jīng)刊出便在菲律賓引起了轟動(dòng)。菲律賓國內(nèi)反對派很快將中菲南海合作與阿羅約政府的腐敗聯(lián)系在一起。

批評者認(rèn)為，阿羅約以出賣國家主權(quán)的方式，換取來自中國的貸款以及在其他一些商業(yè)合作項(xiàng)目上的支持。有人甚至懷疑，阿羅約本人及其親信在這些合作項(xiàng)目中有經(jīng)濟(jì)利益并收受賄賂。在不利的國內(nèi)輿論背景下，三方協(xié)議在2008年到期后沒有得到續(xù)約。

2008年可以說是中菲關(guān)系出現(xiàn)轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵一年，中菲在南海問題上的合作正是在這一年遭到了“污名化”。2008年以前，南海問題并未成為菲律賓民族主義集中爆發(fā)的議題。美國蘭德公司在其2008年發(fā)布的一份報(bào)告也曾指出，中國很少作為一個(gè)議題出現(xiàn)在菲律賓政治中，菲律賓人的民族主義更多的是針對美國，對華政策制定更多地受精英政治而不是大眾政治的影響。但是，在同菲政府腐敗的問題扯上聯(lián)系后，南海問題便引起了菲律賓民眾的高度關(guān)注。

2010年菲律賓大選，阿基諾三世打出了“沒有腐敗，就沒有貧困”的競選口號，體現(xiàn)了他對民意的準(zhǔn)確拿捏。奉行強(qiáng)硬的南海政策，即有利于阿基諾政府從美國處爭取更多的軍事援助，又可以助其在菲律賓民眾面前樹立“清廉、堅(jiān)決捍衛(wèi)民族利益”的形象。同時(shí)，阿基諾還借力國內(nèi)民眾的民族主義情緒和對腐敗的憎惡，大力清洗阿羅約的政治勢力，可謂是一舉多得。

理解了阿羅約對華友好以及阿基諾對華不友好的菲律賓國內(nèi)政治原因，我們也應(yīng)該看到這樣一個(gè)令人撓頭的現(xiàn)象：在我們看來通情達(dá)理、愿意發(fā)展和平友好關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)人，可能并不一定受到自己國家民眾的歡迎；相反，一些國際舞臺(tái)上的麻煩制造者，卻可能在國內(nèi)有著良好的群眾基礎(chǔ)。

不僅是中國，很多大國的外交工作都面臨這樣的問題。在這種情況下，一味批評某位外國領(lǐng)導(dǎo)人，甚至將其外交政策與該領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的道德水平掛鉤，不僅不能緩和雙邊關(guān)系，反而可能會(huì)幫助他提高國內(nèi)聲望。

談到菲律賓外交政策的制定時(shí)，一些菲律賓學(xué)者會(huì)說“總統(tǒng)可以改變一切”。的確，菲律賓的政治制度決定了，在很多外交議題上，總統(tǒng)本人可以給外交政策的形成帶來至關(guān)重要的影響。但我們是否可以就此期待，阿基諾的繼任者將扭轉(zhuǎn)菲律賓的對華政策呢？

事實(shí)并不盡然。受阿羅約丑聞所累，中菲南海合作已經(jīng)在菲律賓社會(huì)遭遇“污名化”，阿基諾則進(jìn)一步將對華政策“政治化”，這使得菲律賓媒體和民眾對對華政策的關(guān)注度空前提高。這也決定了，菲律賓對華政策的制定變得更加復(fù)雜，不再是一個(gè)由精英決策的過程，而將越來越多地受到來自大眾的影響。

下一任菲律賓總統(tǒng)很可能采取一些緩和雙邊政策的措施，但要消化菲民眾對中菲南海合作的負(fù)面印象，恐怕還需要一段較長的時(shí)間。

（作者是外交學(xué)院國際關(guān)系研究所講師，本次赴菲調(diào)研受北京社科基金研究基地項(xiàng)目支持。）