針對《預算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》具體條款修改，本次會議參會學者和教授達成如下共識，特向國務院法制辦提出如下修改建議：

（一）建議修改第一條，明確立法宗旨。

建議修改為：“為了建立健全全面規范、公開透明的現代預算制度，保障公民在預算過程中的基本權利、落實各級人大及其常務委員會在預算過程中的批準和監督權力，規范與協調政府各部門的預算行為，保障《預算法》的實施，根據《預算法》，制定本條例。”

修改原因：《預算法實施條例》是《預算法》的實施細則，這意味著《預算法實施條例》首先必須準確貫徹實施《預算法》的法律精神、法律宗旨及指導思想。同時需要用立法宗旨來明確《預算法實施條例》的立法原則、立法精神。

（二）根據《預算法》，建議增加“預算管理職權”、“預算審查與批準”兩個章節。

建議增加原則：按照《預算法》的章節結構，《預算法實施條例》增加上述兩個章節，逐條落實《預算法》規定的政府在預算過程中如何履行和各級人大的銜接責任，落實各級人大及其常務委員會和其他專業委員會在預算過程中的相關權力，規范與協調政府的預算行為。

增加原因：《預算法實施條例》是國務院發布的行政法規，無權規范全國人大在預算過程中的行為，但《實施條例》應當落實政府預算行為與全國人大相關工作銜接時的責任和義務，依照《預算法》的條款，保證全國人大和各級人大履行預算審查和批準等權力。同時，《實施條例》有義務規范各地方人大履行《預算法》規定的權力和義務。

（三）根據《預算法》，建議增加“預算調整”章節。

建議增加原則：按照《預算法的》“預算調整”章節結構，逐條落實《預算法》規定的預算調整內容，界定各級人大及其常務委員會和其他專業委員會與政府在預算調整中的責任，規范與協調政府的預算調整行為。

增加原因：預算調整是重要的預算行為，《預算法》中用了八個條款來規范預算調整行為。“條例草案”中僅在“預算執行”章節就少數預算調整行為做了落實，無法全面落實《預算法》規定的預算調整要求。應該按照《預算法》的章節結構，逐條落實《預算法》規定的預算調整的安排。

（四）根據《預算法》，建議全面擴充“監督”、“法律責任”章節，恢復或細化《預算法》的相關條款。

建議修改原則：按照《預算法》相應兩章的條款內容，全面擴充《實施條例》的“監督”與“法律責任”兩章，明確公民、法人和有關組織在預算監督上的權利，同時依照《預算法》要求，全面細化違反《預算法》和《預算法實施條例》的責任追究和處罰。

全面恢復或細化《預算法》第九十二條到第九十六條關于違反《預算法》的責任追究條款。

修改原因：預算監督和法律責任是保障《預算法》得到有力執行的重要條款，“實施條例”的這兩章，遺漏了《預算法》規定的多數條款，避重就輕，使得有關機構和個人在預算過程中的違法行為有可能會逃避處罰和追究。

（五）建議修改第四條第一款、第二款。

建議修改為：“各級政府預算應當包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險預算及未包括在上述四本預算中的其他補充資料，包括專戶存儲資金預算、未列入政府性基金預算的其他政府性基金的預算、國有企業全部收支及其利潤分配信息、政府資產負債信息等。

各部門預算收入包括本級財政安排給本部門及其所屬各單位的預算撥款以及合法取得的其他各項收入。各政府、各部門預算支出為政府、部門預算收入相對應的支出，包括基本支出和項目支出。”

修改原因：《預算法》明確規定政府的全部收入和支出都應納入預算，“條例草案”僅規范了部門預算，沒有規范政府預算。預算完整性包括政府預算完整性和部門預算完整性兩個層面。

（六）建議修改第五條。

建議修改為：“各級政府應公開其全部資金的預算和決算。公開內容包括一般公共預決算、政府性基金預決算、國有資本經營預決算、社會保險基金預決算以及未包含在上述四本預決算中的政府收支的補充預決算信息。

補充預決算信息包括專戶存儲資金預決算信息、未列入政府性基金預算的其他政府性基金的預決算信息、國有企業全部收支及其利潤分配信息、政府資產負債信息等。

政府收入應當按其來源公開到目；支出應當按其功能分類公開到項，按其經濟性質分類公開到款。

部門預算、決算應當公開基本支出和項目支出及部門基本數字表。部門預算、決算支出應當按其功能分類公開到項，按其經濟性質分類公開到款。

各部門批復所屬單位的預算、決算，應當在批復后20日內由單位向社會公開，涉及國家秘密的事項除外。單位預算、決算支出應當按其功能分類公開到項，按其經濟性質分類公開到款。

一般性轉移支付向社會公開應當細化到地區。專項轉移支付向社會公開應當細化到地區和項目。

各級政府與社會資本合作項目及財政補貼情況應當向社會公布。

各級政府財政部門應當將本級人民代表大會批準的政府預算和部門預算及其預算調整情況抄送同級國庫

各級財政部門和國庫應定期向本級政府報告政府現金流入、流出、余額和銀行賬戶設置等相關信息。通過將各級政府及部門預決算中的收入、支出編制或分類進一步細化，各級政府及部門的預算中其他支出的比例應當限定為不超過5%。”

修改原因：預算公開包括政府預算公開和部門預算公開，應進一步明確公開內容、細化公開程度，以便從法律上呼應政府透明度。國庫辦理付款應以預算及調整為重要依據。國庫及時掌握預算和預算調整情況，有利于準確辦理預算收支業務和有效履行事中監督職責，為預算資金安全多加一把鎖。

（七）建議第十二條增加第一款。

增加條款：“上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金。但是，按照國務院的規定應當由上下級政府共同承擔的事項除外。”

建議修改為：“上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金。但是，按照國務院的規定應當由上下級政府共同承擔的事項除外。

預算法第十六條第四款所稱‘配套資金’，是指上級政府對上下級政府共同承擔的事項下達專項轉移支付時，要求下級政府按照支出責任分擔情況同時安排、共同使用的資金。”

修改原因：《預算法》第十六條第四款規定的“配套資金”是特例，是嚴格限制使用，因此應該引用《預算法》條款，限制配套資金的使用，如果必須使用，再說明配置資金的定義。

（八）建議修改第十五條第二款。

修改條款：“起草地方性法規、政府規章和規范性文件，涉及減免應繳預算收入，設立和改變收入項目和標準，罰沒財物處理，經費開支標準和范圍，國有資產處置、收益分配以及會計核算的，應當符合國家統一的規定，不得違反法律、行政法規規定；涉及預算安排事項的，應當征求本級政府財政部門的意見。”

建議修改為：“起草地方性法規、政府規章和規范性文件，涉及減免應繳預算收入，設立和改變收入項目和標準，罰沒財物處理，經費開支標準和范圍，國有資產處置、收益分配以及會計核算的，應當符合國家統一的規定，不得違反法律、行政法規規定；地方應該建立健全減免、改變收入項目的標準，保證所有經濟主體受到平等對待；涉及預算安排事項的，應當征求本級政府財政部門的意見。”

修改原因：地方在減免、改變收入項目的時候，應該制定統一的標準，保證對所有的征繳主體公平公正。

（九）建議修改第十七條“國庫單一賬戶”和“零余額賬戶”。

修改條款：“國庫單一賬戶，是指財政部門在國庫業務經辦機構開設的，用于記錄、核算和反映預算收入和預算支出及預算法和本條例規定的其他預算資金活動，并用于與零余額賬戶進行清算的存款賬戶；

零余額賬戶，是指財政部門和各部門、各單位在代理國庫集中支付業務的銀行業金融機構開設的銀行結算賬戶，用于辦理預算資金支付業務并與國庫單一賬戶清算，日終余額為零；”

修改條款為：“國庫單一賬戶，是指財政部門在國庫開立的存款賬戶，本級政府原則上唯一持有的存款賬戶，按收入、支出和債務設置分類賬，用于全面記錄、核算和反映政府全部收入、支出、債務及庫存現金等情況，可視特定專用資金管理需求開設子賬戶；

零余額賬戶，是指財政部門和各部門、各單位在國庫或銀行業金融機構開設的銀行結算賬戶，用于辦理預算資金支付業務并與國庫單一賬戶清算，日終余額為零；”

修改原因：按照《預算法》第五十九條的要求，所有政府收入進入國家金庫，不存在“國庫業務經辦機構”。按照《預算法》的規定，修改“國庫單一賬戶”和“零余額賬戶”的含義，與建立完善真正意義上的國庫集中收付制度相對應。

（十）建議修改第十九條。

增加條款：“政府性基金是指按照有關法律法規和規定、由政府有關機關進行管理的、用于專門用途的基金。”

建議修改為：“政府性基金是指按照有關規定、由政府有關機關進行管理的、用于專門用途的基金。

政府性基金預算收入包括政府性基金各項目收入和轉移性收入。

政府性基金預算支出包括與政府性基金預算收入相對應的各項支出和向一般公共預算調出資金等轉移性支出。”

修改原因：政府性基金預算收支涵蓋范圍廣、易遺漏，此處應當進一步明確政府性基金的具體含義。政府性基金預算指所有專款專用的預算。

（十一）建議第二十條增加一款。

增加條款：“國有及國有控股、參股企業的收入、支出及利潤分配情況應當向社會公開；國有資本經營預算中其他支出的比例應當限定為不超過5%。”

建議修改為：“國有資本經營預算收入包括國有獨資企業、國有獨資公司按照規定上繳國家的利潤收入，國有資本控股和參股公司獲得的股息紅利收入、國有產權轉讓收入、清算收入以及其他國有資本經營收入，但依照國務院規定應當繳入一般公共預算的收入除外。

國有資本經營預算支出包括資本性支出和其他支出，以及向一般公共預算調出資金等轉移性支出。

國有及國有控股、參股企業的收入、支出及利潤分配情況應當向社會公開；國有資本經營預算中其他支出的比例應當限定為不超過5%。”

修改原因：為了防止國有資本經營中，將支出列出其他支出中列支，因此預算報告體系應當明確其他支出的標準，規范管理。

（十二）建議第二十一條增加一款。

增加條款：“社會保險基金累計結余包括各項社會保險的結余金額、資產組成情況、資產經營收益。”

建議修改為：“社會保險基金預算收入包括各項社會保險基金保險費收入、一般公共預算安排補助及其他收入。

社會保險基金預算支出包括各項社會保險待遇支出及其他支出。

社會保險基金累計結余包括各項社會保險的結余金額、資產組成情況、資產經營收益。”

修改原因：社會保險的累計結余金額巨大，對社會保險的經營情況有明顯影響，應該列入政府預算的收支范圍，規范管理。

（十三）建議第二十三條增加一款。

增加條款：“國務院應當及時下達關于編制下一個預算年度的預算草案的通知。”

建議修改為：“國務院應當及時下達關于編制下一年預算草案的通知。

財政部于每年6月15日前部署編制下一年度預算草案的具體事項，規定報表格式、編報方法、報送期限等。”

修改原因：按照《預算法》的規定，由國務院指示財政部部署，預算的編制通知應當及時公開。

（十四）建議修改第三十一條。

修改條款：“各級政府財政部門編制收入預算草案時，應當征求稅務、海關等預算收入征收部門和單位的意見。”

建議修改為：“各級政府財政部門編制收入預算草案時，應當征求稅務、海關等預算收入征收部門和單位的意見，并向各級人大、政府各部門及社會公眾征求意見。”

修改原因：政府預算過程是一個涉及到多個主體、多級政府和跨部門的過程，征求意見對象應當盡可能廣泛。

（十五）建議修改第三十二條、第三十三條的第一款。

修改條款：“（一）預算法和本條例”

建議修改為：“（一）法律、法規”

修改原因：政府預算行為涉及多個方面，如環境保護等，預算編制要依據的法律法規不應該限于預算法和本條例，應該充分遵循法律和行政法規的要求。

（十六）建議修改第三十五條。

修改條款：“財政部根據預算管理需要，可以對政府收支分類科目作出調整并予以公布。”

建議修改為：“財政部應當根據預算管理需要制定政府收支分類科目，由國務院財政部門制定，并報國務院批準。政府收支分類科目的劃分應當保持穩定。根據預算管理需要，經國務院批準，可以對政府收支分類科目作出調整并予以公布。”

修改原因：政府收支分類科目是測量政府預算合理性的重要基礎，其科目設置應當科學、有代表性，同時應當保持穩定，以便于跨年比較。

（十七）建議合并并修改第三十九條至第四十條。

建議修改為：“各級政府預算分別按照一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險預算和未納入四本預算的補充預算編制。

各級政府、各部門、各單位應當依照本法規定，將所有政府收入全部列入預算，不得隱瞞、少列。

一般公共預算收入包括各項稅收收入、行政事業性收費收入、國有資源（資產）有償使用收入、轉移性收入和其他收入。

各級政府預算支出應當依照本法規定，按其功能和經濟性質分類編制。一般公共預算支出按照其功能分類，包括一般公共服務支出，外交、公共安全、國防支出，農業、環境保護支出，教育、科技、文化、衛生、體育支出，社會保障及就業支出和其他支出。一般公共預算支出按照其經濟性質分類，包括工資福利支出、商品和服務支出、資本性支出和其他支出。

本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款。

各級政府應當編制資產負債表。

各級政府應該編制單一具體項目預算。

各政府、各部門、各單位應當編制基本數字表作為預算補充材料。”

修改原因：各政府、各部門、各單位編制預算的內容應該以《預算法》規定為基本要求，具體包括預算的完整性、細致程度。

同時政府的資產負債表作為預算的重要參考，應當一同編制。

政府、部門的基本數字，包括人員編制、項目情況等應該作為預算的補充材料，輔助理解預算。

（十八）建議第四十七條增加條款。

增加條款：“中央政府每年應對或有債務（政府負有擔保責任的債務、可能承擔一定救助責任的債務）進行統計，以預算報表備注或附表方式向全國人大或其常委會報告，并向社會公眾公布其規模、結構、期限結構、融資成本。政府負有擔保責任的債務、可能承擔一定救助責任的債務轉為政府直接債務，要向各級人大和政府報告，并向社會公告。

對于或有債務確需政府依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理，并相應追究原償債主體責任，扣減有關經費。”

修改原因：中央政府債務管理僅將預算內的債務納入余額管理制度，未考慮廣義的政府債務。負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務都未納入預算管理。

（十九）建議修改第四十八條第二款。

修改條款為：“省、自治區、直轄市政府可以將舉借的債務轉貸給下級政府。接受轉貸并向下級政府轉貸的政府應當將轉貸債務納入本級預算管理。使用轉貸的政府應當將轉貸債務列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準，并應當有償還計劃和穩定的償還資金來源。”

建議修改為：“省、自治區、直轄市政府舉借的債務由本級政府財政部門會同中國人民銀行分支機構統一管理。省、自治區、直轄市政府舉借的債務不得突破國務院下達的政府債務限額。”

增加條款：“國際金融組織和外國政府貸款舉借按國家有關規定執行，屬于政府債務的納入規模限額管理。省、自治區、直轄市政府舉借債務的限額由財政部在各省、自治區、直轄市政府舉借債務的總限額內為各地區前三年GDP平均值的30%。”

修改原因：地方政府債務管理采取余額管理模式。方向是對的，但管理模式過于僵化。地方政府債務余額的考慮因素過多過細，容易產生新的“跑部錢進”。

鑒于地方政府債券屬于金融市場上一類重要金融產品，并與銀行融資平臺類貸款等共同構成地方政府的負債，發行并管理地方政府債券會對貨幣政策和金融穩定產生一定影響。過去幾年，地方債務風險已經嚴重影響了系統性金融風險，因此，地方政府舉借應該由財政部會同中國人民銀行統一管理。

（二十）建議修改第四十九條第三款。

修改條款：“地方政府債券的發行辦法由財政部制定。”

修改條款為：“地方政府債券的發行辦法由財政部會同中國人民銀行制定。”

修改原因：鑒于地方政府債券屬于金融市場上一類重要金融產品，并與銀行融資平臺類貸款等共同構成地方政府的負債，發行并管理地方政府債券會對貨幣政策和金融穩定產生一定影響。過去幾年，地方債務風險已經嚴重影響了系統性金融風險，因此，地方政府舉借應該由財政部會同中國人民銀行統一管理。

因此，適宜采用由財政部會同人民銀行制定地方政府債券發行辦法的模式，由各級財政部門會同人民銀行及其分支機構對使用單位和債務資金使用情況進行監督檢查和績效評價。對于達到債務警戒線的高風險地區，除不得新增政府債務余額外，還應采取有效措施降低債務風險。

（二十一）建議修改第五十條。

增加條款：“省級政府每年應對省級及省以下政府負有擔保責任的債務、可能承擔一定救助責任的債務進行統計，以預算報表備注或附表方式向本級人大或其常委會報告，并向社會公眾公布其規模、結構、期限結構、融資成本。政府負有擔保責任的債務、可能承擔一定救助責任的債務轉為政府直接債務，要向各級人大和政府報告，并向社會公告。”

修改原因：目前納入預算管理的僅為政府負有償還責任的債務，對二類債和三類債，沒有明確的管理辦法，很有可能會轉化為一類債。

（二十二）建議修改第五十二條。

修改條款：“根據債務率、新增債務率、償債率等指標，評估地方政府的債務風險狀況。財政部對債務高風險地區提出預警，并監督其化解債務風險。債務高風險地區一般不得新增政府債務規模。”

修改條款為：“根據債務率、新增債務率、償債率等指標，評估地方政府的債務風險狀況。財政部對債務高風險地區提出預警，并監督其化解債務風險。債務高風險地區一般不得新增政府債務規模，并采取有效措施降低地方政府債務風險狀況。”

（二十三）建議刪除第五十三條、第五十四條。

刪除原因：公共資金不適宜用于商業用途。這兩個條款將公共資金置于非常危險的地位，應當禁止動用公共資金設立任何產業引導基金、投資基金等非公共預算領域。

（二十四）建議在第六十條之前增加一條。

增加條款：“在預算執行中，各級政府的主要任務是：

（一）組織、領導本級預算執行；

（二）按照本級人大批準的預算監督下級政府預算執行情況；

（三）管理和監督預算執行各相關部門和單位；

（四）定期聽取財政部門有關預算執行情況的匯報，研究解決預算執行中出現的問題；

（五）按照國務院的規定完善國庫現金管理，合理調節國庫資金余額；

（六）向本級人民代表大會、本級人民代表大會常務委員會報告本級總預算的執行情況并接受其監督。”

修改原因：根據《預算法》，各級政府是預算執行的主體，應當增加各級政府在預算執行中的相關職責。即“條例草案”中第八十四條相關內容，原第八十四條刪除。

（二十五）建議修改第六十條第四款、第十款。

修改條款：“（四）根據年度支出預算和用款計劃，合理調度、撥付預算資金，規范庫款和國庫單一賬戶體系管理，監督檢查各部門、各單位預算資金使用管理情況，建立覆蓋預算執行全過程的動態監控機制，厲行節約，提高效率；

（十）協調預算收入征收部門和單位、國庫和其他有關部門的業務工作。”

修改條款為：“（四）根據年度支出預算和用款計劃，合理調度、撥付預算資金，監督檢查各部門、各單位預算資金使用管理情況，建立覆蓋預算執行全過程的動態監控機制，會同中國人民銀行及其分支機構規范國庫單一賬戶、零余額賬戶、財政專戶管理。

（十）協調預算收入征收部門和單位、國庫和其他有關部門的業務工作。”

修改原因：根據《預算法》第五十九條規定，只有國庫單一賬戶，沒有國庫單一賬戶體系。根據《預算法》確立的“人民銀行經理國庫”以及《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》等法律法規，人民銀行是各類賬戶管理的主體，應當明確三類賬戶由財政部會同人民銀行管理。

（二十六）建議修改第六十條第五款。

修改條款：“（五）統一管理政府債務的舉借、支出、償還，對使用單位和債務資金使用情況進行監督檢查和績效評價；”

修改條款為：“（五）會同中國人民銀行及其分支機構統一管理政府債務的舉借、支出、償還，對使用單位和債務資金使用情況進行監督檢查和績效評價；”

修改原因：鑒于地方政府債券屬于金融市場上一類重要金融產品，并與銀行融資平臺類貸款等共同構成地方政府的負債，發行并管理地方政府債券會對貨幣政策和金融穩定產生一定影響。過去幾年，地方債務風險已經嚴重影響了系統性金融風險，因此，地方政府舉借應該由財政部會同中國人民銀行統一管理。