2015年6月24日，《中華人民共和國預算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》向社會公開征集意見。7月20日，九所高校和研究機構的長期從事《預算法》研究的十幾位學者,在上海召開專題研討會，并形成修訂建議，遞交國務院法制辦公室。

澎湃新聞長期關注預算法相關問題。經該研討會主辦機構授權，我們特刊登這一建議。期待各界人士踴躍參與到相關討論中。

國務院法制辦于2015年6月24日將《中華人民共和國預算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》（以下稱“條例草案”）在國務院法制辦網站（http://www.chinalaw.gov.cn）公布，并向社會公開征集意見。

根據這一精神，2015年7月20日，中國九所高校和研究機構的長期從事《預算法》研究的十幾位教授、專家,在上海召開了“《預算法實施條例》征求意見”專題研討會。通過深入討論和仔細研究，根據2014年8月31日由全國人大常委會通過并于2015年1月1日實施的新《預算法》，我們認為，“條例草案”有一定的進步，包括進一步明確并細化了《預算法》對預算完整性、預算編制、預算公開、預算執行、預算監督等方面的規定，賦予財政部門更大的權力去約束各部門的預算管理，在某些方面推動預算行為法治化，在轉移支付、政府債務余額管理等方面也做了一些明確的規定。

《預算法》是財政領域的基礎性法律。隨著中國經濟增長、財政收支規模逐年擴大、納稅人意識日漸強烈，社會各界對新《預算法》的修訂提出了很高的要求。《預算法》的修訂歷時十年，經過四次全國人大常委會的審議，最終獲全國人大常委會批準通過。

新《預算法》基本得到社會各界的認可，在立法宗旨、預算調整和預決算原則等方面取得了較大突破，在全口徑預決算、地方政府債務、轉移支付、預算公開和中國人民銀行經理國庫方面進行了諸多創新和完善，在預決算編制、審查和批準、執行和調整、監督及法律責任方面也有許多改進，是一部有著現代民主與法治精神的法律，對我國國家治理系統現代化建設有著十分重要的意義。

有了《預算法》十年修法、修訂過程一波三折的前車之鑒，《預算法實施條例》的修訂本應汲取教訓，嚴格按照新《預算法》的立法宗旨和明確規定，來全面落實《預算法》。然而,我們遺憾地看到，《預算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》并未嚴格遵循《預算法》的立法宗旨，在許多地方突破了《預算法》這一上位法的強制性規定；新《預算法》的一些進步在“條例草案”的落實過程中甚至出現了倒退；新《預算法》明確的一些事項，在“條例草案”中存在明顯的“部門利益法律化”的傾向，背離了新《預算法》的立法精神。如果《預算法實施條例》按照“條例草案”的版本通過，新《預算法》的許多條文將被架空。

鑒于此，作為中華人民共和國公民，根據國務院法制辦向社會公開征集意見的精神，結合我們在上海召開的“《預算法實施條例》征求意見”專題研討會與會專家所達成的共識和修改建議，針對《預算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》，我們特向國務院法制辦提出如下呼吁：

第一，全面修訂《預算法實施條例》。

重新組建《預算法實施條例》草案起草組，由國務院法制辦牽頭，財政部、中國人民銀行、國家稅務總局、海關總署、審計署、國家發展改革委等行政部門和作為政府預算實施的相關單位應當參與起草過程，聽取并合理吸收相關部門、各單位的意見，并征求全國人大財經委和預算工作委、地方人大以及資深專家的意見，保證《預算法》賦予社會公眾的權利和各級人大的權力可以在《預算法實施條例》中得到充分的體現，按照新《預算法》的立法宗旨精神修訂《預算法實施條例》，防止行政部門通過立法把部門利益法律化。

《預算法》是財政領域的基礎性法律，是推進國家治理現代化的關鍵一環。《預算法實施條例》作為國務院發布的、落實《預算法》的行政法規，應當明確各級政府、各部門、各單位的責任與義務，確保全國人大和各級地方人大與政府在預算過程中的銜接。

在立法環境、《預算法》都發生重大變化的前提下，“條例草案”的起草依然遵循現行《預算法實施條例》的章節結構，無視中共中央十八屆四中全會對改進政府立法制度建設的要求，無視《預算法》賦予社會公眾預算監督的權利和賦予各級人大在預算審查、預算監督上的權力，無視國家稅務總局、海關總署、中國人民銀行等行政部門在政府預算過程中的角色，在“條例草案”中重點闡述財政部門的權力與職責，維護財政部門的部門利益，破壞了《預算法》的完整性、權威性和可實施性。

中共中央十八屆四中全會明確要求：“加強和改進政府立法制度建設，完善行政法規、規章制定程序，完善公眾參與政府立法機制。重要行政管理法律法規由政府法制機構組織起草”，“明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協調決定，不能久拖不決。”

習近平總書記在中共中央十八屆四中全會上指出：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。我們在立法領域面臨著一些突出問題，比如，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出……要明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化”。

我們認為，《預算法實施條例》作為重要的行政法規，不是財政部一個部門的部門規章。《預算法實施條例》的修訂，應當落實黨中央、全國人大和國務院的精神，落實《預算法》的立法宗旨和立法精神，由國務院法制辦牽頭組織起草，財政部、中國人民銀行、國家稅務總局、海關總署、審計署、國家發展改革委等行政部門作為政府預算實施的相關單位應當參與起草過程，聽取并合理吸收相關部門、各單位的意見，并征求全國人大財經委和預算工作委、地方人大以及資深專家的意見，保證《預算法》賦予社會公眾的權利和各級人大的權力可以在《預算法實施條例》中得到充分的體現。

同時國務院法制辦等部門應當履行合法性審查義務，防止《預算法實施條例》與現行《預算法》、《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》等法律法規沖突。

第二，明確立法宗旨、落實《預算法》的立法精神。

預算的本質是對政府行為的財政規范。根據憲法，明確預算過程中公民、人大、政府三者權責是《預算法》的宗旨與核心內容。新《預算法》的立法宗旨體現了國家治理的現代化和依法治國的時代要求，最終通過的法律全文也很好地遵循了新《預算法》立法宗旨所蘊含的立法精神。

然而，“條例草案”的第一條，只有“根據《預算法》，制定本條例”簡短的一句話，沒有說明立法宗旨、立法精神。通觀“條例草案”全文，一些條款也與《預算法》的立法精神相悖，在強化財政部門預算管理權力的同時，沒有遵循法治原則，沒有很好地保障公民的基本權利和落實各級人大在預算過程中的權力，也沒有很好地協調政府各部門的預算行為，使《預算法》無法得到有效的實施。

我們認為，《預算法實施條例》應將立法宗旨明確為：“為了建立健全全面規范、公開透明的現代預算制度，保障公民在預算過程中的基本權利，落實各級人民代表大會及其常務委員會在預算過程中的審查和監督權力，規范與協調政府各部門的預算行為，保障《預算法》的實施，根據《預算法》，制定本條例。”

同時《預算法實施條例》應當依據《預算法》的章節結構，新增“預算管理職權”、“預算審查和批準”及“預算調整”等章節，銜接各級人大和政府及其行政部門在預算過程的流程，從政府部門的角度來明確政府在預算過程中和各級人大銜接時的職權與義務，完整地落實《預算法》。

第三，落實《預算法》的要求，并進一步完善預算編制的完整性和準確性。

預算的完整性和準確性是預算的核心要求。《預算法》第四條規定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”，并列舉了四本預算包括“一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險預算”。第四十六條規定：“本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算支出，按其功能分類應當編列到項。”

“條例草案”沒有如實遵循《預算法》對四本預算的編制要求。“條例草案”第四條，僅規定了各部門預算收支范圍，沒有明確各級政府預算的收支范圍；第三十九條到第四十四條，對各政府、各部門的預算編制內容，沒有明確編制的細致程度。相對《預算法》，“條例草案”出現了明顯的倒退，立法非常不嚴謹。

根據《預算法》要求的“政府的全部收入和支出都應當納入預算”，現行政府性收入中，還有很多收入和支出未納入到四本預算中，例如住房公積金屬于政府性基金，但沒有納入政府性基金管理，國有資本經營預算僅納入了上繳的收益和支出，未明確要求編制國有企業的年度收入、支出和未分配利潤情況。

我們建議，應當落實《預算法》，全面完善預算編制的條款，強化預算的完整性、準確性，并納入住房公積金、預算穩定調節基金等未列入四本預算的政府性收入和支出，條款應該明確，凡是“依照有關規定收取、由政府管理、用于特定用途”的資金，都應當納入四本預算，或者編制補充預算。

第四，建議全面落實中國人民銀行經理國庫的地位，落實并細化完善《預算法》明確的內容，條款不應違反新《預算法》已經明確的強制性規定，堅持國庫單一賬戶，嚴格限制直至逐步取消財政專戶，把政府全部收支納入到國庫單一賬戶進行管理。

“政府的全部收入應當上繳國家金庫”、“中國人民銀行經理國庫”被視為新《預算法》修訂過程中被保住的一大成果，但“條例草案”中，通過偷換概念、虛置條款等方式，多處違反《預算法》的強制性規定。

首先，《預算法》規定“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理”，條款中的“國務院有關規定”包括現行的行政法規《國家金庫條例》、國務院文件《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發45號文），這些規定明確指出，不論是中央國庫，還是地方國庫都是由中國人民銀行經理，并且明確“規范國庫資金管理，提高國庫資金收支運行效率。全面清理整頓財政專戶，各地一律不得新設專項支出財政專戶，除財政部審核并報國務院批準予以保留的專戶外，其余專戶在2年內逐步取消”。

但“條例草案”第七十三條規定，“地方國庫業務由中國人民銀行分支機構辦理”，強行將“地方國庫依照國務院有關規定辦理”的“辦理”理解成和“經理”不同的“辦理機構”，割裂了中央國庫和地方國庫，并將兩者統稱為“國庫業務經辦機構”，破壞了國家金庫的統一性和完整性，實際上否定了中國人民銀行對地方國庫的經理權，違反了《預算法》、《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》等法律法規對中國人民銀行經理國庫的規定。

其次，“條例草案”沒有明確依照《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》等法律法規賦予中國人民銀行經理國庫的具體職能，做出狹隘甚至誤導性表述，要求“國庫對財政負責”、“中國人民銀行經理中央國庫業務應當接受財政部的指導和監督，對中央財政負責”，（財政部門）“指導監督并定期檢查中國人民銀行經理國庫業務、中國人民銀行分支機構和有關銀行業金融機構辦理國庫業務的職責履行情況”，弱化、矮化中國人民銀行在國庫管理中的經理角色。

再次，在財政專戶被明令清理整頓的背景下，“條例草案”仍然試圖放寬《預算法》對財政專戶開設的嚴格限制，并以“國庫單一賬戶體系”取代“國庫單一賬戶”。尤其需要指出，《預算法》要求設立財政專戶需要依據國務院有關規定，國發45號文進一步明確“除財政部審核并報國務院批準予以保留的專戶外，其余專戶在2年內逐步取消”。但“條例草案”違反《預算法》的強制性規定和國發45號文的明確規定，降低財政專戶的開設門檻，改為“財政部負責核準財政專戶”，而不見了“報國務院批準”的明確規定，實際上為各級財政部門保留和新設“財政專戶”開了口子。

我們建議，應當嚴格落實《預算法》第五十六條“政府的全部收入應當上繳國家金庫”的規定，堅持國庫單一賬戶，拒絕使用“國庫單一賬戶體系”概念替代“國庫單一賬戶”；嚴格限制財政專戶的審批，落實設立財政專戶報國務院批準的規定。落實《預算法》第五十六條的要求，財政專戶應當開設在國庫中。

我們認為，《預算法》等法律法規明確的中國人民銀行經理國庫，主要體現在監督和審核預算收支，拒絕辦理有違預算規定的支出，與財政部一起做好庫底資金的管理和運用等。這種拒絕辦理，實質上就是對財政部門的監督和制衡。因此《預算法實施條例》應當明確《預算法》、《國家金庫條例》等法律法規明確賦予中國人民銀行經理國庫的職責，并且明確中國人民銀行經理國庫的責任上級是國務院，對全國人大和國務院負責，中國人民銀行經理國庫監督和審核的是財政部門的預算收支，中國人民銀行與財政部在預算管理上是平級關系，不應規定中國人民銀行經理國庫要接受財政部的指導和監督。

第五，建議明確預算公開與預算監督的方式與內容。

預算支出花的是納稅人的錢，一分一厘都應該讓納稅人及人大代表知曉，因此預算公開與預算監督是保障納稅人和人大代表清楚知曉預算支出的重要方式。但“條例草案”弱化了《預算法》的要求，相關章節、條款在“條例草案”中出現缺失，《預算法》第八十三條到第八十六條以及第九十一條賦予公民、法人、其他組織的權利和各級人大的權力在“條例草案”中沒有落實。同時，“條例草案”將預算監督的職權狹義理解為財政部門的權力，是上級財政監督下級政府及其財政部門的權力，扭曲了預算監督的應有之義。

我們認為，《預算法實施條例》的“監督”章節應當全面落實《預算法》賦予公民、法人、其他組織的權利和各級人大的權力，按《預算法》的要求，全面增加相關條款，并進一步明確政府在應對上述主體對政府預算進行監督、詢問、質詢等的應當行為。

具體包括：政府應當向社會公眾公布經各級人大批準的全部預算內容；在指定的官方網站、平面媒體公布全部預算內容；設立專門的機構、負責人接受上述主體的詢問、質詢等；各級政府和部門的預算與決算報告至少應清晰闡明基礎信息（如組織架構和職責）、政策目標、政策措施、績效目標、支出節約目標和節約措施等極為關鍵的信息；收支預測的依據（比如預期經濟增長率和通貨膨脹率）亦應在預算報告和決算報告中公布；以便于公眾理解的形式對預算內容進行說明等。

同時針對公眾關心的支出項目也應重點公開，其中按經濟分類的預算公布到款級科目；公務接待費、公務用車購置和運行費、因公出國（境）費等機關運行經費的預算和決算情況應當公布到項級科目，在項級科目下應有進一步的信息披露，以讓公眾了解項級科目的具體內容。審計機關應當予以重點審計并公布審計結果。

關于《中華人民共和國預算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》具體條款的修改建議，請見《預算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》修訂建議（中）、（下）。

最后，我們真誠希望重新組建起草組修訂的《預算法實施條例》恪守新《預算法》的立法精神和條款規定，達到“規范與協調政府各部門的預算行為”的目的，避免習近平總書記警示的“部門利益法律化”陷阱。為落實中共中央十八屆四中全會精神，推進國家治理的現代化，推進中國的依法治國，謹以此建議書提出我們的意見。

2015年7月20日

參與提出修訂意見的學者（按姓氏拼音序排列）：

鄧淑蓮，上海財經大學公共經濟與管理學院教授；

馮興元，中國社科院農村發展研究所研究員；

傅蔚岡，上海金融與法律研究院執行院長；

蔣洪，全國政協委員，上海財經大學公共經濟與管理學院財政學教授；

李煒光，天津財經大學財政學科首席教授；

劉勝軍，中歐陸家嘴國際金融研究院執行副院長；

劉小兵，上海財經大學公共經濟與管理學院副院長，教授；

聶日明，上海金融與法律研究院研究員；

施正文，中國政法大學民商經濟法學院教授、博士生導師；

王雍君，中央財經大學教授、財經研究院院長；

韋森，復旦大學經濟學院教授，復旦大學經濟思想與經濟史研究所所長；

葉青，全國十屆、十一屆人大代表，湖北省統計局副局長，中南財經政法大學教授、博士生導師；

朱為群，上海財經大學公共經濟與管理學院教授。