行政處罰法迎來革新。

行政處罰是行政機關有效實施行政管理，保障法律、法規貫徹施行的重要手段。現行行政處罰法于1996年通過，對行政處罰的種類、設定和實施作了基本規定。

2021年，作為行政執法依據的基礎性法律，在施行25年后完成首次大修，全局性地為行政處罰權定規矩、劃界限。

在深化行政執法體制改革中，如何推動行政處罰制度進步？如何保障行政執法既有力度又有溫度？7月8日，全國人大常委會法工委組織新修訂行政處罰法集體采訪，多名立法人士針對新行政處罰法的修法亮點、革新歷程作出說明。

大修：新增22條規定，完善行政處罰程序制度

行政處罰是指特定的行政主體對被認為違反行政法律規范的公民、法人和其他組織所給予的一種制裁。

1996年3月17日，八屆全國人大第四次會議通過了行政處罰法。2009年和2017年先后兩次對行政處罰法作了個別條文修改。

2018年9月10日，全國人大常委會對外公布了《十三屆全國人大常委會立法規劃》。其中，修改行政處罰法被列為第一類項目，即“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”。此次修訂是這部法律自頒布實施25年來的首次全面修改。

2021年1月22日，十三屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過新修訂的行政處罰法，自2021年7月15日起施行。

行政處罰既關乎制止懲戒違法，又關系到預防減少違法，直接影響人民群眾利益的增損，每次修改都備受關注。

澎湃新聞注意到，新行政處罰法較舊版新增22條，分為8章，共86條。其中對行政處罰的概念、行政處罰的種類、聽證范圍、法制審核范圍、辦案期限等作了較大的修訂。

比如，增加了綜合行政執法制度的規定；增加了行政處罰權下放到鄉鎮街道的規定，推動執法重心下移；將行政執法三項制度納入到行政處罰法中；適當擴大行政處罰設定權限等等。

“有人把行政處罰法歸入到程序法范疇。”全國人大常委會法工委立法規劃室副主任黃海華表示，1996年制定的行政處罰法構建了從行政處罰案件啟動、調查、擬定處罰決定、法制審核、行政機關負責人作出決定、送達等一整套行政處罰程序，特別是告知、說明理由、聽證等規定開創了我國行政立法先河，極大改變了重實體輕程序的社會觀念。

行政處罰法實施后，各部門各地方根據實際情況進一步細化了行政處罰程序，積累了有益經驗。黃海華透露，此次修法過程中，各方面提出大量完善行政處罰程序方面的意見建議，新法全面貫徹落實黨中央行政執法“三項制度改革”改革決策部署，鞏固改革成果，并對合理意見建議予以積極吸納，充實完善行政處罰程序制度。

比如，對于執法程序，新行政處罰法進行了大量完善，包括要求行政機關應當依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調查取證、審核、決定、送達、執行等進行全過程記錄，并歸檔保存。

同時明確，行政處罰的實施機關、立案依據、實施程序和救濟渠道等信息應當公示。對于存在涉及重大公共利益等情形的重大執法決定，行政處罰法明確規定，在行政機關負責人作出行政處罰的決定之前，應當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行審核;未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。

革新：增設行政處罰概念條款，增加5類處罰種類

長期以來，針對什么是行政處罰，一直缺乏法律定義。此次新法確立并增設了有關“行政處罰”的概念條款。

“無論是實務界還是理論界，對于什么是行政處罰行為有基本共識，但也有一些不同認識。”黃海華指出，根據各方面意見，新行政處罰法增加了行政處罰定義：行政處罰是行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。

這一規定明確了行政處罰的主體是行政機關，行政處罰的對象是違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，行政處罰的內容是以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒，較為全面地反映了行政處罰的內涵。

“行政處罰行為是行政處罰法中的基本概念。修訂前的行政處罰法并沒有直接對行政處罰行為作出界定，有關行政處罰行為的構成要素散見在不同條文中。”黃海華表示，該定義體現了處罰與教育相結合原則，該嚴的嚴，該教育的教育，有利于解決長期以來行政處罰界限不清問題。

這一定義背后還體現了立法者的原則：堅持適度性，范圍不能過大，也不能過小，既要防止處罰泛化，也要解決處罰“逃逸”問題；堅持協調性，構建內部協調統一的行政行為體系，做好與行政強制等行為的銜接；堅持精準性，為實踐中判別行政處罰行為提供相對清晰的法定標準。

值得關注的是，新法還對行政處罰的種類進行了調整，將行政處罰種類從8類增加至13類，具體包括：警告、通報批評；罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件；限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業；行政拘留；法律、行政法規規定的其他行政處罰。

澎湃新聞觀察到，在執法實踐中，曾有意見反映，行政處罰法所列舉的處罰種類較少，不利于行政執法實踐和法律的實施。

“目前，行政處罰法中行政處罰種類主要是按照行政處罰類型來編排的，分別是第一項為名譽罰、第二項為財產罰、第三項為資格罰、第四項為行為罰、第五項為人身罰、第六項為兜底條款，法律、行政法規設定的其他行政處罰種類，也就是說地方性法規、規章及其他規范性文件不得創設、新增行政處罰種類。”黃海華表示，新增行政處罰種類不僅不會增加企業和市場的負擔，相反會進一步保障這些行政處罰行為更加規范和有效，有利于優化營商環境。

與此同時，新法還增加了行政處罰證據規則，明確了書證、物證、電子數據等8類證據，并明確證據必須經查證屬實，方可作為認定案件事實的根據；以非法手段取得的證據，不得作為認定案件事實的根據。

突破：新增“首違不罰”等規定，堅持過罰相當

“一事不再罰款”是行政處罰法確立的重要原則。

澎湃新聞注意到，此次新法還健全了行政處罰的從輕、減輕制度，明確了首違不罰、沒有主觀過錯不罰等規定，保障行政執法既有力度又有溫度。

“1996年制定行政處罰法時明確規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”全國人大常委會法工委行政法室一級巡視員張桂龍介紹，本次修法對一事不再罰原則作了進一步完善，針對實踐中一個違法行為違反多個法律規范的情形，在堅持“一事不再罰款”原則的基礎上，第29條增加規定“同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰”。

不過，“一事不再罰”指的是不能給予兩次及以上的罰款處罰，對于其他種類的處罰，還要看單行法律、法規的規定。張桂龍舉例說，不少法律中規定，對于某種違法行為，既要給予警告，又要沒收違法所得，還要給予罰款，甚至還要吊銷許可證等。

比如，疫苗管理法第80條第1款規定，“生產、銷售的疫苗屬于假藥的，由省級以上人民政府藥品監督管理部門沒收違法所得和違法生產、銷售的疫苗以及專門用于違法生產疫苗的原料、輔料、包裝材料、設備等物品，責令停產停業整頓，吊銷藥品注冊證書，直至吊銷藥品生產許可證等，并處違法生產、銷售疫苗貨值金額十五倍以上五十倍以下的罰款，貨值金額不足五十萬元的，按五十萬元計算。”

值得一提的是，為強化處罰與教育相結合原則，提高社會對行政處罰的認可度，新法還增加了“首違不罰”“無過錯不處罰”“從舊兼從輕”等規定。

比如，第三十三條第一款規定，違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。

“首違不罰”的規定被視為行政處罰法的重大突破。司法部行政執法協調監督局一級巡視員、副局長徐志群直言，行政執法的價值絕非“為罰而罰”，而是要達到預防違法的實際效果，“行政處罰具有制止和懲戒違法行為的性質，同時也有預防和減少違法行為的功能”。

如何界定“首違不罰”情形？徐志群認為，行政機關實施首違不罰必須符合三個要件：即初次違法、危害后果輕微、違法行為人及時改正，這三個要件必須是同時具備，缺一不可。

“首違不罰”是從執法實踐中探索出來的經驗，被行政處罰法立法所進一步采納。徐志群表示，近年來，地方政府有關部門探索輕微違法行為不罰和首次違法免罰清單制度，如浙江省有關部門通過制定公布輕微違法行為不罰清單，大力推行精準執法、柔性執法，鼓勵當事人主動糾錯、自我糾錯、主動消除或減輕社會危害，讓行政執法更有溫度。

“行政處罰應當堅持過罰相當原則，當事人有從輕或者減輕情節的，應當從輕或者減輕處罰。”張桂龍表示，本次修訂，在原來規定的基礎上，一是將“依法從輕或者減輕”修改為“應當從輕或者減輕”，明確行政機關可以直接適用從輕、減輕規定；二是增加了受脅迫實施違法行為、主動供述違法行為等適用情形。

與此同時，為了填補行政法領域“從舊兼從輕”適用規則的空白，此次修法還增加了適用規則，進一步完善了行政處罰制度，即“實施行政處罰，適用違法行為發生時的法律、法規、規章的規定。但是，作出行政處罰決定時，法律、法規、規章已被修改或者廢止，且新的規定處罰較輕或者不認為是違法的，適用新的規定。”

規制：完善追訴期限，加強行政權制約監督

追責期限是行政處罰中的一項重要制度，是指對違反行政管理秩序的當事人，予以行政處罰的最長期限。這意味著，行政機關超過法律規定的期限未發現違法行為的，對當時的違法行為人不再給予行政處罰。

澎湃新聞注意到，為體現行政權力的“溫度”和人性化執法，1996年制定行政處罰法時規定了追責期限，新法對此作出補充完善。

根據第36條第1款規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規定的除外。”

“行政處罰追責期限的規定，更多體現了行政處罰教育、預防的功能作用。”黃海華指出，在追責期限內，如果行政機關未發現違法行為，一方面很大程度上說明該違法行為社會危害性較小、影響面較小，這種情況下教育應當優先于懲戒，不再予以行政處罰；另一方面當事人也未再從事違法行為，行政法律關系已趨于穩定，行政管理秩序得到了維護，沒有必要予以懲戒。

刑罰和行政處罰都是國家對違法行為當事人的懲處，較刑罰，行政處罰針對的違法行為相對較輕。黃海華表示，按照新規定，行政處罰追責期限分為三個層面：一是在一般情況下，行政處罰追責期限為2年；二是在特定情況下，追責期限為5年；三是其他法律可以根據本領域的實際情況對追責期限作出特別規定。增加“5年”追責期限的規定，主要是為了貫徹落實黨中央關于“加大重點領域處罰力度”的要求，對這些領域的違法行為延長追責期限。

具體適用情形是“涉及公民生命健康安全、金融安全有危害后果的”。涉及公民生命健康安全的領域較多，典型如食品、藥品、環境保護等，涉及金融安全的主要是證券、銀行、保險等金融管理領域。

“要注意的是，如果這些領域的行政違法行為未造成危害后果的，不適用5年的追責期限規定。”黃海華說。

同時，新法還加強了對行政權力的制約和監督。除原有的作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離等規定外，新法明確要求，罰款、沒收的違法所得或者沒收的非法財物拍賣的款項，不得同作出行政處罰決定的行政機關及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤。

為建立健全對行政處罰的監督制度，新法第七十五條規定，縣級以上人民政府應當定期組織開展行政執法評議、考核，加強對行政處罰的監督檢查，規范和保障行政處罰的實施，并強調，行政機關實施行政處罰應當接受社會監督。

對于具有一定社會影響的行政處罰決定，新法第四十八條明確規定應當依法公開，且公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認違法或者確認無效的，行政機關應當在三日內撤回行政處罰決定信息并公開說明理由。