【編者按】

長期以來，上海社聯聯系著上海市高等院校、黨校、社科院、部隊院校和黨政部門研究機構等社會科學研究機構，深入研究并回答事關國家和上海經濟社會發展的重大理論與實踐問題，成為政府決策不可或缺的“思想庫”和“智囊團”。

上海社聯與澎湃新聞智庫報告欄目聯合推出“上海社科專家說”，該系列文章將堅持問題導向，提供應對策略與解決方案，為政府部門提供決策參考。 

洋山特殊綜保區是中國目前開放程度最高、改革力度最大的海關特殊監管區，在貨物貿易監管制度和貿易便利化方面，是臨港新片區的“特中之特”。如何充分發揮洋山特殊綜合保稅區作為貿易監管制度創新的高地功能，在打通國內、國際雙循環的制度障礙上率先試點試驗，通過釋放政策外溢效應，“以點帶面”推動臨港新片區成為國內國際雙循環的重要樞紐節點，這問題值得重點研究。 

一、特殊綜保區發揮雙循環節點功能的制約因素

當前，洋山特殊綜保區發揮統籌國內、國際貨物貿易雙循環節點樞紐功能的制約因素，主要體現在貿易監管制度設計、重點產業的進口制度障礙和釋放政策外溢效應等三個方面。

一是現有貨物監管制度設計在統籌國內國際兩個市場的便利化程度上有待提升。《中華人民共和國海關對洋山特殊綜合保稅區監管辦法》（海關總署公告2019年第170號）出臺后，洋山特殊綜保區在“國際中轉”業務監管的貿易便利化程度在國內已處于最領先的水平。但是，由于洋山特殊綜保區實行“入區即退稅”的監管模式，且未明確是否沿延續原洋山保稅港區內實施的貨物狀態分類監管試點政策，這意味著國內貨物進入洋山特殊綜保區后可能無法與區內貨物混合后再次進入國內市場。在企業日益注重整合國內、國際兩個市場業務需求的背景下，國際國內物流分撥、保稅維修、保稅研發、高端保稅加工等涉及國內外市場循環的多元化貿易業態開展，存在貿易成本較高和便利化程度進一步提升的政策訴求。

二是在雙循環重點產業涉及的進口制度障礙突破上，特綜區的“特殊”性有待體現。一方面，與全球科創中心建設密切相關的生物醫藥產業發展方面，企業對進口研發用的原輔料（監控化學品、精麻類物料等），即使是“微量進口”并在“研發過程中直接消耗”，同樣需要向國家部委申請批件，帶來研發周期加長和研發效率下降等問題，這方面與區外相比，特殊綜保區內沒有“特殊”的進口便利化制度安排。另一方面，受限于國家層面發布的《禁止進口的舊機電產品目錄》（商務部 海關總署公告2018年第106號）中的進口產品范圍，高端檢測維修、智能再制造等雙循環重點產業所需的部分設備和零部件無法進口，導致這些重點產業難以做強做大，目前該目錄也沒有在洋山特殊綜保區內實現政策突破。

三是特殊綜保區的貿易便利化政策主要賦予區內注冊、區內經營的企業，政策外溢效應待進一步放大。當前，特殊綜保區的海關監管方式以物理圍網監管為主，貿易通關便利化等政策主要惠及區內注冊、區內經營的企業。隨著越來越多的集成電路、生物醫藥、智能制造等行業內的大型企業入駐臨港新片區，這些企業的工廠可能設于洋山特殊綜保區以外的臨港新片區其他區域，同樣存在保稅研發、保稅加工以及其他貿易便利化需求。現有特殊綜保區的貿易便利化政策有待進一步通過區內、區外聯動的制度設計，促進其在臨港新片區政策外溢效應的放大。 

二、政策建議

當前，上海應積極爭取國家部委層面的支持，率先在洋山特殊綜保區試點突破阻礙貿易領域雙循環發展的制度因素，并釋放其對整個臨港新片區的政策外溢效應。

第一，依托一體化信息管理服務平臺，試點便利統籌國內、國際貨物貿易雙循環業務的監管制度設計。基于洋山特殊綜保區一體化信息管理服務平臺歸集的跨部門監管信息，以國內、國際貨物整合需求較大的海關高級認證企業為試點，允許試點企業的國內貨物入區后不辦理出口退稅手續，待其與進口保稅貨物混合后重新進入到國內市場時，根據其實際消耗的進口料件進行征稅，海關對試點企業會計憑證和會計報表等資料進行事后核查。允許區內企業根據業務模式和市場需求靈活選擇其貨物是重新返回國內市場還是直接出口，有利于降低企業整合國內、國際市場業務的綜合貿易成本，從而促進洋山特殊綜保區成為國內國際貿易雙循環的節點樞紐。

第二，在生物醫藥、全球維修等雙循環重點產業所需的進口制度障礙上突破。生物醫藥產業上，建議在洋山特殊綜保區內探索進口研發用原輔料的監管制度創新試點，短期內對于特定試點企業推行微量進口（可設定具體數量范圍）研發用涉證原輔料首次獲取批件后，適用于多次分批入境；待試點成熟后，實施備案制和辦理前置申請批件，并采用加強后續核查的方式監管。全球維修、再制造產業上，爭取商務部、海關總署等國家部門的支持，允許注冊在洋山特殊綜保區內的全球維修和再制造企業，根據業務開展需求，并在安全風險評估的基礎上，率先突破《禁止進口的舊機電產品目錄》，通過進口制度障礙的突破，做強做大雙循環重點產業的貿易流量和產業規模。

第三，加快實施洋山特殊綜保區主分區制度，放大其對臨港新片區的政策外溢效應。美國對外貿易區主分區的做法值得借鑒，在主分區模式下，允許特定企業在海關特殊監管區域外設立分區，分區內企業可以享受與主區一樣的制度安排和監管政策。我們建議，爭取海關總署、財政部等國家部門支持，在洋山特殊綜保區加快實施主分區制度，在集成電路、生物醫藥、人工智能、航空航天等重點行業內選擇典型性企業進行試點，以企業為監管單元和“電子圍網”的監管方式，允許設立在臨港新片區內的試點企業享受洋山特殊綜保區內的保稅監管和其他貿易便利化政策，擴大政策的受益面，釋放政策外溢的規模效應。

（作者彭羽系上海社會科學院世界經濟研究所副研究員） 

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