跨太平洋戰略經濟伙伴關系協議（TPP）談判是美國重返亞太的一項大工程，這幾個月，駕駛這艘跨太平洋巨輪的奧巴馬總統對國會的貿易促進授權（TPA）翹首以待，有了這個通行證，他就可以借“快車道”在任期內完成對TPP亞太新航路的開拓。沒想到美國國會TPA投票中暗礁不斷，讓奧巴馬經歷了海上過山車般的跌宕起伏。

        TPA投票亂局，一定程度上反映了美國對外貿易政策制定中，國內各利益集團的利益糾葛和博弈狀態。在美國貿易政策決策歷史中，美國國會與白宮的博弈、美國民主黨與共和黨之間及其背后所代表的各集團的博弈貫穿在決策過程的始終。

        美國的三權分立體制下，總統與國會在貿易政策的決策權方面分享權力，并相互制衡。根據美國憲法，國會具有管理對外貿易政策的立法權，總統是貿易政策行政的核心。從1789 年第一屆國會成立到1930 年, 國會主導美國貿易政策的制定。《1934年互惠貿易法》簽訂后，美國總統取得了大部分貿易政策的制定權，根據該方案規定，國會授權總統負責與外國政府進行談判并就調整關稅稅率簽訂貿易協議。通過《1962年美國貿易擴大法案》，國會又掌控了一部分貿易政策制定權。其中，規定國會設立特別貿易代表辦公室，要求在貿易談判中重視國內利益。最近TPA投票中捆綁的TAA正是在那時設立的。“貿易調整援助計劃”（TAA）是美國對因全球化及貿易自由化而造成損害的美國工人、企業及農民提供救助的一種法律制度。時任美國總統約翰·肯尼迪認為“當基于國家利益角度而采取避免高關稅的政策時，我們不能要求因貿易自由化面臨競爭而遭受損失的一方承擔全部損失，這些經濟調整的成本應該由聯邦政策承擔”。

        美國在《1974年貿易改革法》中，設置了“快車道談判權”(fast track)，這對總統與國會在貿易政策權上的關系進行了重新規定。其授予美國總統與其他國家進行貿易談判的權力，國會對于總統提交的貿易協定，只能投支持或反對票，而不能逐條進行修改。TPA旨在解決美國憲法制度下談判權和立法權分立帶來的貿易協定無法獲得國會批準的風險，它保證了總統能夠履行承諾，提高了與外國領導人談判所需的可信度，加速貿易談判進程。國會是否給總統“貿易促進授權”（TPA），是總統與國會雙方在貿易政策制定權博弈中的集中體現，反映了以白宮所代表的國際利益與以國會為代表的國內利益之間的制衡。

        格羅斯曼和赫爾普曼在《利益集團與貿易政策》一書中提出了“保護待售模型”等內生貿易政策理論模型，認為利益集團包括選舉投票者、信息傳播者和政治獻金者，作為政策供給者的政府和作為政策需求者的利益集團之間的相互作用影響了貿易政策制定。在兩黨競爭的政治格局中，利益集團的差異通過民主黨與共和黨的不同主張而集中顯示出來。貿易自由化和貿易保護主義的利益紛爭由來已久。兩黨在不同時期對政策貿易偏好不同，如民主黨經歷了從支持自由貿易到傾向貿易保護的變化,而共和黨的變化方向正好相反。選民基礎影響兩黨的政策主張。目前，工會是民主黨最重要的聯盟之一，勞工組織傾向貿易保護，注重資本利益的共和黨傾向貿易自由化。

        對TAA和TPA的態度，體現了民主黨和共和黨一向的政治主張。民主黨支持TAA，認為TAA作為貿易自由化的補償機制，該議案通過對美國工人提供補償，可以減輕全球化對就業的不利影響，減少收入不平等是民主黨的一貫政治訴求，許多民主黨議員認為，自由貿易協定將對美國本土工人，以及一些制造業等行業造成巨大沖擊，不僅會使工作機會流向低薪的發展中國家，還會加劇國內的收入差距，因此貿易保護成為民主黨的主要立場。TPA因為有利于貿易協定的簽訂，符合自由貿易者的利益訴求，崇尚重商主義的共和黨支持TPA，認為該議案可以促進新貿易協定的簽署。

        回顧歷史，2002年，布什總統獲得的貿易促進授權也主要依靠共和黨的黨內支持，當時布什面臨的情況和奧巴馬一樣驚險，特別是在眾議院投票中，僅以215：212票的微弱優勢獲得通過。奧巴馬面臨的情況比布什略微糟糕的是，這次反對總統的是自己人，民主黨甚至通過否決自己一貫支持的TAA來阻礙TPA的通過。

        美國國內圍繞TPA的利益博弈，直接原因還是各方對TPP這艘巨輪帶來的是福是禍莫衷一是。美國內部反對TPP的聲音由來已久，在諸多理由中，最重要的一點就是其對美國就業市場的沖擊，以及由此帶來的收入不均等。然而，在全球日益緊密相連的今天，貿易自由化終將是主要潮流。奧巴馬駕駛的TPP巨輪將帶著他的其他小伙伴們向我們駛來。中國也如蛟龍出海，順勢而為。近期，中韓自由貿易協定、中澳自由貿易協定已經正式簽署，中國正在逐步構建以周邊為基礎、亞太為重點、輻射“一帶一路”、面向全球的高標準自由貿易區網絡。太平洋上波瀾壯闊，中美應攜手破浪前行，共譜亞太好聲音。

        [作者系中國社科院世界經濟與政治研究所國際貿易室主任。本專欄由中國社科院世界經濟與政治研究所（IWEP)國際貿易室開設，解讀國際經濟與貿易大勢。全球視野，中國情懷。]