TPP被視為奧巴馬政府亞太再平衡戰略最核心的支柱之一，而TPA（貿易促進授權，Trade Promotion Authority，系美國國會給與美國總統進行國際性貿易協議磋商的特別授權）則是確保TPP最終完成談判、達成協議的關鍵一環。TPA能否順利獲得美國國會的批準，成為判斷TPP能否年內如愿達成的“試金石”。

　　按照美國憲法，對外貿易政策決策權屬于國會，國會可以對美國行政部門談判達成的任何貿易協定提出種種修改要求，或是任意無限期拖延、懸置。正是為了解決這個問題，美國《1974年貿易改革法》規定，總統可以采取“快車道”程序，貿易談判協議提交國會后，國會無權修改，必須在15 天內審議、表決，使之具備法律效力，以加快批準流程，減少協議失敗的可能性。自從這項制度建立之后，美國政府在對外貿易談判中究竟有無作為、作為多大，基本上就取決于總統能否取得貿易談判“快車道”授權。

　　TPA的第一期授權設定于1980年到期，之后延長至1988年，后又延長至1994年。美國-以色列自由貿易區、美國-加拿大的自由貿易協定、北美自由貿易協定（NAFTA），以及烏拉圭回合協議法案就是在此階段的TPA授權下順利通過并實施的。在20世紀90年代后半期，由于遭到來自眾議院共和黨人的反對，該授權被擱置長達8年之久。不僅多邊貿易進程處于“延誤”和“等待”狀態，美國在貿易領域的領導權威也受到質疑。布什上臺后，親自到國會游說，使TPA終于在2002年重生。通過TPA，美國與安第斯、新加坡、澳大利亞、巴拿馬、智利、摩洛哥、巴林、哥倫比亞、韓國、多米尼加-中美洲、南部非洲關稅同盟、秘魯等簽署了雙邊和區域性貿易協定。所有的這些貿易協定都是在布什法案期限內完成的。

　　TPA儼然成為美國政府在多邊和雙邊貿易談判中確立主導地位、控制談判主動權的首要策略。

　　從2010年開始的TPP談判已進入第6個年頭。雖然曾多次設定談判結束的最后時限，但均未能如愿。誠然，TPP成員中兩個“巨無霸”——美日之間的利益博弈是觀察TPP進展的風向標。經過多輪磋商，盡管兩國在農業和汽車等領域的“討價還價”依然在繼續，但分歧已經越來越小。馬來西亞、越南等新興市場國家在國有企業、勞工、環境和知識產權保護等問題上，與發達國家之間的分歧也逐漸縮小。

　　事實上，影響TPP談判進程的一個至關重要的因素就是奧巴馬總統還沒有獲得美國國會的TPA授權。根據美國相關法律程序規定，國會有4個月的時間對達成的TPP協定進行審議。如果TPA被拖延幾個月，TPP協定達成的時間也會被相應拖延幾個月，屆時美國已進入2016大選年，各種難以預料的政治、經濟因素都會對TPP形成巨大的干擾和影響。特別是民主黨可能為爭取選票而不得不更多滿足勞工組織和集團的要求，強力反對簽署TPP協議。因此，如果拖到那時，TPP協定是否能在國會順利過關就存在諸多不確定因素。成員國通過多年努力辛辛苦苦換來的“勞動果實”就可能因美國國會的阻撓，或者協議被無限期擱置而付諸東流。因此，所有成員國都在看美國國會對TPA的態度和表決結果，尤其是日本。日方幾乎已表明立場，在美國會通過TPA以前，不會做出最后的讓步。日本財政大臣甘利明也曾表示，在美國國會通過TPA前不太可能再舉行部長級會議。

　　奧巴馬迫切希望能在2015年夏天前完成所有TPP談判，以將達成的協定送交國會，并在年底前獲批準。為使這一目標順利達成，獲得國會的TPA授權至關重要。

　　2012年初，奧巴馬政府表示，想要推動TPP的談判，TPA的有效性是必要的前提條件。此后，美國政府官員為恢復TPA的有效性做了大量工作。2014年底和2015年初，隨著 TPP談判逐步接近尾聲，奧巴馬政府加大了爭取“貿易促進權”的力度。但是要獲得這項特別授權，需要先在國會中進行反復討論，并不是每次都會成功。特別是美國國內在 TPP問題上一直都存在對立看法，因此在TPA審議時，各種力量和利益團體都想把自己及其所代表的利益集團的訴求納入其中，圍繞TPA的審議一波三折。

　　2015年5月13日和22日，美國參議院連續兩次對TPA議案進行程序性表決。頗具諷刺意味的是，TPP在執政的民主黨內遭到了強烈的反對。一方面他們擔心TPP會對美國的就業和制造業帶來巨大沖擊，另一方面在勞聯-產聯等勞工組織的游說和壓力下，民主黨人堅持要將打擊貨幣操縱等極具爭議的方案與TPA捆綁討論，致使5月13日就TPA展開參議院辯論的議程未能達到60票支持的門檻線。

　　盡管這只是一個程序性失敗，但這一結果讓急于達成TPP談判的奧巴馬政府感到極大的擔憂。此后，奧巴馬立即召集參議院會議，同投了反對票的10名民主黨籍參議員緊急磋商，請他們支持自由貿易，最后雙方達成妥協。5月22日當參議院對TPA法案進行最終投票時，曾有長達30分鐘的時間支持票和反對票保持對等。密切關注進程的奧巴馬從白宮再次致電民主黨議員做工作，終于確保了該議案在最后的投票中以62對37的結果涉險過關。

　　TPA在美國參議院過關對奧巴馬來說雖是一個階段性的勝利，但未來該議案進入眾議院仍有一些不確定因素。一方面，盡管共和黨人在眾議院擁有較大的優勢(在總共435個席位中占247席)，但這一屆國會中有173名共和黨議員被稱為“犀?！?，意指他們只是名義上的共和黨人，其政治立場已發生位移。而眾議院中絕大多數民主黨議員都對TPP持反對立場。另一方面，有關貨幣操縱的議案雖在參議院被否決，但不排除在眾議院被重新提出來，也不排除類似議案被要求捆綁討論的可能。因此未來TPA在眾議院的討論很可能會出現新的波折。

　　TPA在參院取得突破，讓TPP成員方看到了曙光。在此之前，除美國以外的11個參與談判的TPP成員國都表示，除非通過貿易促進授權，否則不會亮出最終的“底牌”來完成談判。澳大利亞貿易部長羅伯（Andrew Robb）曾樂觀表示，如果這些來自華盛頓的好消息最終成真，那可能為兩周內結束TPP談判鋪平道路。

　　TPA在參院取得突破，使美國朝高標準貿易協定邁進了一步。奧巴馬發表聲明說，參議院通過“快速道”授權是美國朝著達成強有力、高標準貿易協定邁出的重要一步，有利于擴大美國中產階級面臨的機遇、為工人創造公平競爭環境、為全球經濟確立規則。

　　因此，一旦TPA最終獲得美國國會的批準，奧巴馬就獲得了與他國達成重要自由貿易協定的授權，而未來國會對已達成的協定只能投票贊成或反對，不能再對其中的條款進行修改或添加修正案。這一結果將為TPP在美國國會的順利通過掃清道路。

　　[作者系中國社科院世界經濟與政治研究所研究員。本專欄由中國社科院世界經濟與政治研究所（IWEP）國際貿易室開設，解讀國際經濟與貿易大勢。全球視野，中國情懷。]