看守所立法又向前推進了一步。

        近日，受國務院法制辦委托，中國法學會組織十余名法學專家研討《看守所法（送審稿）》（以下簡稱《送審稿》）。

        研討會上，專家們認為，《送審稿》在醫(yī)療、衛(wèi)生、會見、通信等一系列規(guī)范化管理方面，體現(xiàn)了保障人權(quán)的原則，是明顯的進步。

        但《送審稿》中看守所仍劃歸公安機關(guān)管轄的規(guī)定，引發(fā)了學者們的爭辯。

        有學者提出應將看守所從公安機關(guān)剝離出來，劃歸司法行政部門主管，實現(xiàn)“偵押分離”，避免刑訊。

        但中國人民大學法學院教授陳衛(wèi)東則認為，交給哪個部門管不重要，關(guān)鍵是怎么管理。近五年來看守所改革的經(jīng)驗表明，看守所存在的諸多問題主要是管理上的問題，通過強有力的管理機制創(chuàng)新能夠解決，無需進行體制變動。

《送審稿》規(guī)定看守所伙食標準、禁止強迫勞動

        “看守所立法已是社會普遍共識。”中央民族大學法學院教授熊文釗受邀參加了《送審稿》的研討。他介紹，現(xiàn)行的《條例》是根據(jù)1979年刑訴法制定，國務院于1990年頒布實施，可謂是一部古董級的法規(guī)。

        刑訴法在1996年和2012年經(jīng)歷兩次修改，但作為刑訴法實施的配套法律，《條例》從未修改，“舉一個很明顯的例子，《條例》仍將在押人員稱為‘人犯’，這明顯帶有歧視色彩。”

        看守所立法，也是為了解決現(xiàn)行《條例》與《立法法》有悖的困境。2000年3月通過的《立法法》明確規(guī)定，限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律，并明確禁止授權(quán)國務院立法。看守所作為執(zhí)行拘留和逮捕的場所，按照《立法法》規(guī)定，對其規(guī)范只能由全國人大常委會制定法律。

        澎湃新聞了解到，此次《送審稿》包括總則、看守所、羈押、警戒、看守、管理、監(jiān)督、法律責任、附則，共八章，一百二十四條。

        “相比《看守所條例》（以下簡稱《條例》），《送審稿》的規(guī)定要詳細得多。”參加了研討會的西南政法大學教授高一飛說，從內(nèi)容看，《送審稿》把保障人權(quán)作為一項原則，并放在了非常重要的位置。對在押人員的稱謂，也由《條例》中的“人犯”改為“犯罪嫌疑人”、“被告人”。

        為保障人權(quán)，《送審稿》還形成一套監(jiān)督體系。如檢察院法律監(jiān)督條款，《送審稿》不僅完善了該項監(jiān)督的程序，還將刑訴法中關(guān)于“羈押必要性審查”的內(nèi)容納入其中。

        此外，《送審稿》還制定兩條社會監(jiān)督規(guī)定，一是看守所應當主動公開有關(guān)辦案程序和監(jiān)督方式，接受社會監(jiān)督；二是看守所應當聘請執(zhí)法監(jiān)督，建立執(zhí)法監(jiān)督員巡查制度。

        不過，高一飛建議，還應把新聞輿論監(jiān)督納入到社會監(jiān)督體系中，遇到重大事件時，看守所應當主動回應媒體關(guān)切。

        高一飛說，《送審稿》還用大量篇幅規(guī)范看守所管理，使看守所管理朝文明化、人性化的方向發(fā)展。如規(guī)定伙食、監(jiān)舍房屋建筑標準；監(jiān)所檢查及醫(yī)療社會化規(guī)定；禁止強迫勞動；實行提訊后體檢制度，防范刑訊逼供；建立訊問不得影響在押人員飲食和必要休息的相關(guān)制度等。

        “這些規(guī)范并不是新內(nèi)容。”高一飛說，從2009年起，針對看守所接連發(fā)生的“躲貓貓”、“喝水死”等犯罪嫌疑人意外死亡事件，公安部對看守所進行多項制度改革，并取得一系列成果，《送審稿》則將這些成果上升到了立法層次。

偵押分離仍是爭議焦點

        看守所隸屬關(guān)系如何設(shè)置，仍是立法過程中爭辯的焦點問題。

        《送審稿》第六條規(guī)定，國務院公安部門主管全國看守所工作，地方縣級以上人民政府公安機關(guān)主管區(qū)域看守所工作。

        這意味著，《送審稿》仍保留現(xiàn)行《條例》的做法，將看守所劃歸公安機關(guān)管轄。這一辦法的弊病在于“偵押一體”，看守所成了為偵查服務的工具，因此遭到學者的反對。

        全國政協(xié)委員、南開大學法學院副院長侯欣一連續(xù)數(shù)年全國兩會上建議，將看守所劃歸司法行政機關(guān)管理，以保持其中立。

        在2015年兩會上，他再次建議“偵押分離”。在接受澎湃新聞采訪時，他說，公安在破案率等績效考核的壓力下，很容易對嫌犯進行刑訊逼供，導致冤假錯案。如果“偵押分離”，看守所不歸公安管，那么公安預審就要去司法行政機關(guān)提審，這能從根源上避免刑訊。

        高一飛認為，盡管公安部為了防止濫用看守所的權(quán)力搞疲勞審訊等問題，采取了一些改革措施，如規(guī)定分管偵查的局長不能分管看守所等，但公安機關(guān)內(nèi)部仍是一體化的，它是“上命下從”、“左右協(xié)作”的模式。這意味著在公安局長領(lǐng)導下，局長可以要求偵查和監(jiān)所管理兩個部門相互配合、相互協(xié)作。

        但陳衛(wèi)東表示，由誰管，交給哪個部門管，不重要，關(guān)鍵是怎么管理。他在2014年5月《法制日報》刊發(fā)的“偵押分離不是看守所立法的現(xiàn)實需要”文章中指出，伴隨著后“躲貓貓”時代的到來，看守所長期存在的偵押不分、封閉陰暗、在押人員權(quán)益保障欠佳等問題，隨著管理機制的大變革已被逐漸消除或遏制，因此變革體制就成為成本過高且前景難以準確把握的一種改革建議。

        陳衛(wèi)東還指出，近五年來看守所改革的經(jīng)驗表明，看守所存在的諸多問題主要是管理上的問題，通過強有力的管理機制創(chuàng)新能夠解決，無需進行體制變動。退一步講，即使有了體制變動，仍然難以擺脫地方保護主義的干擾。

        陳衛(wèi)東說，法律要保持穩(wěn)定性，一旦通過立法將看守所的歸屬固定下來，恐怕要過很長一段時間才能修改。“這也是過去立法部門為什么不同意立法，而是期望通過修改來完善《條例》的一個很大原因。”

        熊文釗則建議，在目前存在較多爭議的情況下，立法時應把握技巧，可以將“公安機關(guān)”改為“監(jiān)所主管機關(guān)”，不將歸屬部門固定下來，給司法體制改革預留一定的改革空間。

        熊文釗還認為，對爭議問題，看守所立法也應廣聽社會意見，看守所法目前還是在起草階段，尚未進入立法階段，報送全國人大常委會后，也許會發(fā)生很大變化。