在“規劃建設用地規模負增長”、“以土地利用方式倒逼城市發展轉型”的要求下，針對現有存量的城市更新，成為上海城市發展接下來的重要課題，并已被列入本年度上海市政府重點工作。

        近日，上海市規劃國土資源管理局召開城市更新工作推進會，針對《上海市城市更新規劃實施辦法（試行）》（征求意見稿）進行了解讀，并提出推進上海城市更新的工作安排。近期要重點解決的問題包括，完善城市功能、強化社區服務、完善公共空間、改善生態環境、構建慢行系統、塑造城市特色。

上海中心城區功能與環境的問題

        上海市規土局副局長徐毅松在會上表示，浦東開發以來，上海中心城區城市面貌有較大改善，但對比世界先進城市，一些地方還存在明顯差距。

        他指出，上海中心城區功能與環境存在的主要問題包括以下幾點。

        其一，中心城商業辦公總量雖大，但績效不高，在功能品質、服務配套方面面臨挑戰，缺少升級發展活力，不利于建設創新城市。如徐家匯副中心、四川北路商業街等市級中心，設施老舊，環境擁擠。另外，傳統商業在網絡電商的沖擊下，也亟需轉型。

        其二，社區公共空間和服務仍有短板，不能適應市民生活需求。建成區現狀文化、體育、養老、醫護等公共設施尚不達標，能級不夠。特別是，最貼近民生的社區公共服務設施數量少、標準低。以養老為例，社區養老床位每百位老人不到兩張，托老所、助餐點距離太遠。另外，社區廣場空間明顯不足，數量少，可達性差，配建標準和要求尚不明確，以至于廣場舞等活動會引發居民矛盾。建成區現狀公共綠地總量少，覆蓋率低，中心城人均僅3.18平方米（紐約曼哈頓為10-15平方米）；公共綠地300米覆蓋率僅為60%（內倫敦為95%）。

        其三，以步道為主的城市慢行系統有待完善，缺乏整體的慢行網絡。目前道路以滿足機動車需求為主，步行道的人性化還不被重視。黃浦江岸線的開放率僅有47%，還不能滿足市民散步、鍛煉的需要。

        其四，是城市的風貌塑造依然不夠。歷史風貌保護是塑造上海城市特色的重要內容，目前舊區改造以拆除重建為主，歷史風貌保護機制有待完善。

上海目前的一些更新項目

        徐毅松介紹，針對這些問題，上海已有一些呈現良好態勢的更新項目，可以作為參考借鑒。

        首先，城市更新可以完善地區功能。徐匯區的西亞賓館就是一例。

        西亞賓館位于徐匯區徐家匯城市副中心片區，臨近徐家匯公園。其設施服務能力與其所處的徐家匯城市副中心區位條件不符，同時周邊交通停車問題較大，人行、車行交通相對混亂。

        在用地性質轉換，由酒店轉為辦公之時，該項目提供了兩層共2000多平方米、對外開放的公共空間，且產權移交政府，還提供了地區緊缺的立體公共停車位。不增加經營性建筑，同時將建筑的高度從35米提升至70米。

        其次，城市更新可以增加地區公共服務設施。相關案例是閘北區北三塊（北廣場155/158/160街坊）的更新。其街坊在上海新客站北廣場北側，在舊區改造時，通過統籌協調用地、建筑面積、建筑高度等，新增公共綠地約9000平方米，開放4000平方米附屬公共空間，新增3000平方米公共服務設施。其設施交由社區使用。

        第三，城市更新可以增加公共空間和提升環境品質。如徐匯區教堂廣場和檔案館地塊改造。目前大教堂、觀象臺、藏書樓、光啟墓等歷史建筑互相聯系較弱，辨識性不足，周邊公共空間較零散，品質不理想。計劃拆除原檔案館，更新為文化設施，增強地區文化活力，改造后范圍內建筑面積減少約400平方米；通過教堂前廣場改造，展示教堂巴西利卡式建筑富有美感的南立面，整體上增加公共活動空間。

        第四，通過城市更新，加強歷史建筑保護。其對應案例是靜安區東斯文里的改造。這一試點，除保護保留已經認定的保護建筑外，還保留原規劃確定拆除的里弄建筑群（東斯文里），為鼓勵該保護要求的落實，允許其建筑面積不計入地區開發總量，即增加相應開發建筑面積。

怎么做城市更新：國外的經驗和上海的重點

        那么，上海接下來怎么做城市更新？

        從國內外城市的實踐活動看，城市更新可基本分為項目實施推動和政策分區引導兩種模式。

        徐毅松介紹，項目實施推動的更新模式，是以項目為主體，確定更新范圍，注重局部地塊的改造更新，其更新方案的制定以項目需求為主導，強調資金就地平衡，地區整體規劃控制較弱。國內多采取這一做法。

        而政策分區引導的更新模式，是在政策區內形成財稅、規劃等優惠政策組合包，力求實現規劃提出的功能混合、公共服務設施完善等目標，比較注重地區整體發展，但更新活動多以自發性為主，政府主動引導相對缺乏。英美城市，如國際大都市紐約，正是采取這種模式。

        國內外城市更新的經驗，對上海主要有五個方面的啟示：

        其一，是要重視地區發展、文化保護、環境改善等公共利益。

        如紐約著名的高線公園，由廢棄高架鐵路更新而來，為城市提供了公共活動區域，許多跨越或緊鄰高線的老廠房、倉庫也同步更新，有的建筑內部轉換為辦公、展覽或商店；還有的建筑將緊鄰高線的一角劃為公共空間，內設衛生間、開水間等，為公眾提供服務。公共藝術活動與高線公園相互影響和促進，也帶動了下城西區區域經濟發展。

        高線公園的再開發，主要由一個社區非盈利組織“高線之友”主導，更新前期，該組織作了專項費用的測算研究，證明高線再開發產生的稅收將高于開發所需費用，促使政府支持高線的保護和再利用。該組織還和紐約市政府一起全程參與了高線公園的設計和開發過程，并與紐約市公園與娛樂管理局共同對高線公園實施管理。

        其二，是要重視分類政策，有針對性地給予政策支持。如臺灣地區按權利再分配原則，確定了征收、區段征收、市地重劃等類型；深圳對舊區更新設定特別政策，對提供公共用地和設施進行獎勵；新加坡對舊區更新給予特別政策支持。

        比如，在新加坡牛車水保護區的城市更新案例中，新加坡整個城市，對住宅實行租金管制，屋主出租的租金被控制在相對低廉的價格。而牛車水大部分原功能為住宅，若屋主愿意自主更新為商業，則可以取消租金管制，但必須在1年內提交改造規劃，3年內開始對房屋修繕，并在規定時限內完成整個翻新工作，如果不能完成，政府將對房屋進行強制性征收。這一規定就是對該區域城市更新的制度保障。

        其三，是要重視差異化的改造方式。如倫敦針對公共中心區、機遇區、復興區等政策區，分別采用修繕、整治、重建為主等不同的更新模式。

        其四，要調動各方主體的參與。如美國、英國也反思了通過單一主體推動城市更新的教訓，提出政府、開發商、社區的伙伴建設關系。

        其五，是要重視用法規支撐。如香港出臺了《市區重建局條例》、《市區重建策略》等，新加坡也有相關的系統法規。

        具體而言，針對上海的城市更新，其重點包括五個方面。

        首先，注重人的全面發展，提升城市品質。圍繞如何適應人的全面發展的需求，以服務民生為重點，把公益優先擺在突出位置，注重交往、體驗空間的塑造，改善人居環境，完善公共服務，彰顯城市魅力和吸引力。

        其次，注重城市有機更新的規劃引領。改變簡單“拆”、“建”的既有舊改模式，做好城市設計，強調土地復合、功能混合與文化融合，突出內涵發展。

        第三，注重城市更新的評估工作。對標國際大都市的城市標準，通過對更新項目及其相關區域的評估研究，明確完善社區公共配套、提升地區品質的整體要求，作為城市更新的底線，指導更新方案編制。

        第四，以規劃土地政策創新推進城市更新。規劃和土地管理率先結合更新需求，針對不同地區、不同情形，制訂適度的規劃土地鼓勵政策，激發市場動力，切實保證項目操作落地。同時，將城市更新的理念引入管理工作，推進管理體系轉型。        

        第五，整合政策資源，實現多策并舉。城市更新需要規劃、土地、商貿、房管、財稅等部門政策的有效統籌，探索多模式更新方法和更新組合政策，大力推進更新實施。        

推動釋放公共要素：具體操作如何謀求創新        

        釋放更多公共空間和公共服務，增加人與人的交往，是城市更新的重要任務。《上海市城市更新規劃實施辦法（試行）》征求意見稿及相關技術要求（全文見：http://www.shgtj.gov.cn/gsgg/qtgg/201502/t20150213_647984.html）中特別規定了區域評估與實施方案相結合的工作制度，公共要素則是城市更新區域評估的重要內容。

        徐毅松指出，在公共要素方面，應達到以下六方面要求：

        其一，促進城市活力。維護城市多樣性，優化業態布局，提高街坊范圍內的功能復合程度，激發城市活力，促進居職平衡。

        其二，提高公共設施服務水平。增加各級公益性設施，提升其服務水平，明確各街坊范圍內各類各級公益性設施的規劃數量、規模和布局要求。

        其三，保障城市生態和安全。改善城市生態系統，加強生態街區建設，增加城市綠化，鼓勵生態新技術應用，鼓勵綠色建筑和屋頂綠化。嚴守城市安全底線，完善城市防災避難場所和設施。

        其四，改善公共空間和環境品質。增加向社會開放的綠地、廣場和通道，構建公共開放空間系統。著力提高空間環境品質，重視營造人性化的街道尺度、連續界面和業態布局。

        其五，優化交通市政基礎設施布局。提高公交服務水平，完善步行環境，改善靜態交通設施，確定公交樞紐、公共泊位、充電站等設施的要求和布局。

        其六，傳承歷史風貌和塑造人文特色。提升城市的設計品質，為城市空間注入文化魅力和藝術靈魂。重視風貌保護，使城市雕塑、城市家具成為公共空間的點睛之筆。

        為推動既有房地產權利人提供公共要素，上述辦法征求意見稿中也特別指出政策引導的方向。即，制定適度規劃土地政策，有條件地在用地轉性、高度提高、容量增加、風貌保護、生態環保等方面予以引導，創新開發模式，后續通過地價補繳和全生命周期進行監管。

        徐毅松表示，在規劃政策方面，可以采取的措施包括：

        規劃用地的有條件轉型，即在符合整體規劃導向的前提下，發揮市場作用，允許用地性質兼容和轉換，鼓勵公共設施合理混合設置；建筑高度的有限度增加，即在整體空間對建筑高度不敏感的地區，在處理好相鄰利益前提下，允許高度適度提高，緊湊建設，以高度換空間；建筑容積率的調整引導，即以適當的面積獎勵，推動公共要素的增加，強化地區品質和服務水平；歷史文化風貌的大力度保護，即保留有價值的歷史建筑，部分歷史建筑的建筑面積不計入規定總量；促進生態環保水平提升，鼓勵在城市更新中采用綠色、低碳、生態新技術，實現節能環保高標準，完善屋頂綠化。

        在土地政策方面，可采用存量補地價方式，按照規定補繳出讓價款，支持原土地權利人的聯合體按照規劃重新取得建設用地使用權。不具備獨立開發條件的零星土地，可以由實施城市更新的土地權利人采取擴大用地的方式結合開發，或者由各地塊土地權利人組成聯合體開發。同時需要確保公益優先，優先保障公益性設施建設，然后進行經營性開發。最后要規范合同條款，簽訂土地出讓合同時嚴格約定物業持有比例和出資比例、股權結構等轉讓的要求，同時區縣規劃土地管理部門應當按土地全要素、全生命周期管理的要求，將已批準的投資主體、權利義務、改造方式、建設計劃、運營管理等要求納入土地出讓的合同或補充合同。