作為世界上最具人口多樣性及經濟活力的大都市，紐約的住房價格在全球也首屈一指。隨著人口持續增加，普通居民的住房承受力一直面對嚴峻挑戰。而紐約政府也不斷通過各類住房政策維持住房價格穩定。

        盡管目前紐約租房居住的人群中一半以上都享受政府不同類型的住房補貼，尤其是，大量早期建設的公共住宅至今還為多達40萬紐約客提供基本居住保障。不過，仍有很多可負擔住宅項目因臨近有效期滿，面臨退出市場的窘境。

        因房租上漲及未來可負擔住宅存量不足的預期，紐約2014年公布了新的十年住房計劃，以應對日益增長的居住需求，并建設更具多樣性的宜居住區。紐約作為美國最先實施住房保障政策的城市之一，其解決居民住房問題的經驗，可供我國城市參考，尤其是住房價格飛漲的一線城市。

可負擔住宅的發展

        “可負擔住宅”（affordable housing）是指美國政府為低收入家庭提供住房補貼，使其房租開銷不超出家庭月收入水平30%的一項政策。美國利用“家庭中等收入”（MFI）或“地區中等收入”（AMI）指標，劃分居民收入水平，界定“低收入家庭”（詳見表格）。因地區經濟發展水平不同，全美共劃定上千個不同收入區，政府將收入低于地區MFI或AMI標準的家庭，都納入可負擔住宅項目補貼范圍。

2014年紐約收入水平劃分

各類可負擔住房比例

        對紐約這樣住房需求壓力嚴峻的大城市，政府將補貼范圍擴大到收入在120%AMI以下的家庭。紐約目前有約840萬人口（2013年預測數據，此外還有280萬非法移民），各類補貼住宅150萬套，其中可負擔住宅45萬套，主要包括：公共住宅18萬套，住房券補貼住宅17.3萬套，20/80住宅及LIHTC項目3萬套，Michelle Lama住宅4.6萬套，421A項目1萬套，包容性區劃項目1700套。前三個為聯邦政府項目，后三個為地方政府項目。

        紐約是美國第一個建設公共住宅的城市，第一幢公共住宅建于1935年，該住區至今仍在使用。目前紐約共有2500多幢公共住宅樓，由城市住房管理局（NYCHA）管理，居民40余萬。公共住宅是可負擔住宅項目最主要的住房來源，申請公共住宅的居民需滿足收入低于80％AMI水平，收入提高后不必搬出。

典型的公共住宅形式，該住區50年代建造，包括12幢17層高層住宅樓，共有1931套住宅，居民30%為老人。

圖：Alfred E. Smith houses／公共住宅

        1974年，聯邦政府住房新政出臺，從直接建設可負擔住宅轉為給居民提供住房券補貼（Section 8）的形式，住房券項目針對的家庭收入標準是低于50%AMI。與公共住宅不同，這類住區一般只簽訂10年或20年可負擔合約，到期后居民需搬出；同時，如果居民收入增長到其收入的30%可完全覆蓋房租，則住房券也不再發放。

圖：Manhattan Plaza／section 8

        1980年代后，聯邦政府推出了更多促進可負擔住房供應的項目，除住房券外，還增加了一系列針對地方機構、開發商、非營利機構等不同受資助主體的補貼方式。其中最重要的項目是“低收入住房稅費優惠”（LIHTC）項目：規定開發商將20％的住宅開發作為可負擔住宅，達到30年以上有效期，就可獲得高額稅費優惠，居民申請是否通過由抽簽決定。在LIHTC項目以前，紐約市政府也推行過類似的“20/80”項目，現已漸漸淡出歷史舞臺。

圖：AVA High Line／20/80 住宅

        除聯邦住房項目外，紐約市政府還運營421A和Michelle Lama兩個地方項目。421A要求開發商為60%AMI的家庭配建20%比例的可負擔住宅，并提供稅費減免，這部分住宅有效期為35年，居民申請由抽簽決定。Michelle Lama是另一種補貼方式的可負擔住宅，規定家庭年收入低于7倍的租金價格即可申請，住宅有效期為20年。

        此外，紐約還在部分地區實施包容性區劃，通過區劃規范指定不同區域住宅的開發形式及規模，一般在容許高密度開發的區域要求開發商配建可負擔住房并給予容積率獎勵。起先，包容性區劃只在曼哈頓島推行，最近5年也為其他行政區采納。目前規定，配置比例為20%留給收入低于80%AMI的家庭，或10%留給收入低于80%AMI外加15%留給收入低于125%AMI的家庭。與其他配建項目不同的是，該項目建造的可負擔住宅是永久性的，因此盡管目前建造數量不多，但總體呈增長趨勢。

圖：the Tapestry／包容性區劃項目

2014-2024住房十年計劃

        過去20年中，紐約居民平均工資增長15%，房租增長幅度卻達40%。人們住房選擇減少，租金負擔卻持續加重。2012年，有超過一半租房居住的紐約人，要用月收入的一半以上支付租金，而在低收入和極低收入家庭中，房租負擔過重的比例更高。

        房屋戶型失配問題也很突出。隨著家庭規模小型化，目前近1/3紐約人為獨居狀態，而適合獨居的單身公寓（studio）市場份額只占7%。此外，越發漫長的申請等候期或萬千分之一的抽簽概率，意味著一個人住進可負擔住宅的機會相當渺茫，而且，有大量接近有效期的可負擔住宅，如Michelle Lama項目，最終將全部退出市場。

        為應對嚴峻的可負擔住宅短缺挑戰，2014年5月，紐約市長雄心勃勃推出了一項新的為期十年的住房計劃，致力于彌補可負擔住宅供應缺口。新計劃預計耗資400多億美元（其中紐約市政府出資20%左右），新建8萬套可負擔住宅，并對12萬套現有可負擔住宅進行保護與更新，在滿足住宅需求的基礎上，致力于建設有多樣性的宜居社區，最終惠及50萬紐約居民。

        新的住房計劃書從人口需求分析和土地潛力兩方面挖掘可負擔住房的建設供應。人口方面，是從居住現狀及未來發展趨勢出發，制定適應人口增長結構的住宅供應策略。新計劃進一步擴大了可負擔住房補貼范圍，從原來最高120％AMI的家庭擴大至165％AMI。這意味著，收入達到中位水平的家庭也將享受住房補貼。

        另外，紐約目前各類配建住宅比例以20：80（低收入：中等收入）為主，新計劃進一步增加混合居住組群的多樣性，混居比例調整為20：30：50（低收入：中等收入：中位收入），因此，未來十年幾乎所有新建住宅都將成為收入混合住區。此外，新計劃提出一系列將住房建設與居民就業相結合的政策，最終創造19400個建造類崗位及7100個永久性工作崗位。計劃還針對越發明顯的家庭結構兩極化現象（城市單身族群和少數族裔中更高比例的大家庭情況）調整可負擔住房的房型配建比例。

        土地利用方面，新計劃提出進一步挖掘釋放城市土地潛能的策略，最終確定針對兩類土地進行優化利用，提升可負擔住宅的建設機會：一是小地塊填充開發，二是低效地塊再開發。

        針對小型地塊，新計劃推出兩個項目：“社區建設項目”（NCP：neighborhood construction program）及“產權住宅填充機遇項目”（NIHOP：New Infill Homeownership Opportunities Program）。之前的城市填充開發，需要開發商有較高的運營及抵抗風險能力，對分散地塊進行整合置換，無形增加了開發周期和成本，NCP和NIHOP項目降低了建設門檻，為小型開發商提供機會，使住宅開發市場生態更加均衡與多元化。

        針對各種市屬或私人的低效利用土地，新計劃共識別以下五類的低效利用土地并提出再開發方案：（1）NYCHA土地填充開發：NYCHA決定對其管理土地進行出租開發，首期計劃提名8個位于曼哈頓島的地塊，將其出租給私人開發商進行社區零售、服務或混合住區的再開發，前提是建設必須服務于低收入居民或其所在社區；（2）城市棕地：棕地開發需要額外的清理、拆除費用，新計劃聯合城市環保部門提出一系列促進棕地清理、審批、降低清理費用的舉措；（3）提高開發強度：一些城市服務設施，如大型停車場，一直處于低效使用狀態，通過對這類土地的再開發，尋求住宅建設可行性；（4）土地功能轉換：對閑置、廢棄建筑進行創新性恢復，將其作為住宅建設或進行混合開發；（5）開發滯后地區：一些衰敗地區的城市更新規劃已完成，但遲遲無法吸引投資建設，政府需要利用公共投資，進行交通優先、社區服務、公共活動等設施建設，才能吸引住宅開發商建設。

圖：Harlerm濱水區重新區劃項目／公有土地轉化項目

圖：St. George 燈塔港項目／保護更新與混合開發

圖：Melrose Commons 可負擔住宅／私有土地征用

        為確保新住房計劃目標實現，住房政策進行了各方面調整。

        首先是區劃法規及建筑規范的調整。紐約原先實施的包容性區劃政策，屬志愿性項目。新計劃實施期間，紐約部分地區將啟動強制性包容性區劃法規。因此，未來將有更多新住宅開發，需要滿足可負擔住宅的配建要求。又如，原區劃規定，容積率超過12的混合開發項目，其住宅部分設置了數量上限，新規范將取消這一限制。其他規范調整還包括建筑高度及退距、非住宅用地轉為住宅用地、小戶型住宅戶型設計規范等。未來住宅市場供應，還要增加單身公寓及三居室住宅的數量，由之前的要求“新建住宅保證50%套型為兩居室住宅（或30%的兩居室住宅加10%的三居室住宅）”變為“新建項目需有超過60%的單身公寓或一居室住宅”。以此進一步滿足可負擔住房在建設數量、套型方面的要求。

        其次是金融政策的調整，包括稅收、公共投資、基金項目等領域。對低效開發及棕地，紐約政府出臺了一系列棕地清理回收的政策，包括對開發商給予清理獎勵、建立棕地銀行以及專門針對可負擔住房開發的棕地清理基金。在公共投資領域，政府將積極尋求能帶動地方住區發展的投資杠桿。例如，在一些更新規劃已完成，但基礎設施或配套服務不到位而無法吸引居民和投資的地區，政府將通過公共設施的建設，包括市政設施更新、公共空間營造，以及對可負擔住宅建設配套服務等手段，吸引投資開發，最終實現社區整體活化。

        第三方面是行政管理領域調整，包括促進跨部門合作，選派不同部門成員成立特別行動組，加快住房開發行政審批程序等。

        紐約新住房計劃還包括對12萬套可負擔住宅進行保存及修復。策略有以下幾方面：（1）對住宅維修規范進行復查以及修改相關建筑修復規范，使其適應可負擔住宅的居住需求；（2）疏通針對居住違規行為進行舉報的渠道，對業主進行住房政策相關培訓；（3）對非正規住宅（如車庫、地下室等）進行評估及安全性檢查，尋求將其納入正規管理的途徑，對私人住宅改造給予技術性支持；（4）引入更多彈性機制促進可負擔住宅的長期存續；（5）促進節能減排以降低可負擔住宅居住費用。

經驗及啟示

        紐約的可負擔住宅建設已有70多年歷史。作為世界上最具人口活力及經濟多樣性的大都市之一，紐約市在制定可負擔住房政策及開發方面的經驗不但值得借鑒，也反映了在居住問題上日漸形成的全球性共識。

        紐約可負擔住房建設發展主要表現為從居住分異走向居住融合，從單一融資途徑走向渠道多元化，以及從單獨解決低收入人群的居住問題轉為將其納入整體開發計劃的趨勢。

        作為族裔多元化的發達國家，美國最主要的矛盾是居住分異問題。居住政策主流趨勢，是從低收入住房集中供應，轉為通過各類手段倡導混合居住，包括將低收入家庭分散到相對高收入住區，或在低收入者集中居住區域引入高收入家庭。低收入者并非城市腫瘤，而是社會有機構成，各類人群的居住權益都應得到保障。紐約實踐在此更深入人心。比如，在豪華公寓中設置相同套型及裝修標準的可負擔住房，利用由倉儲用地轉化而來的可負擔住房用地建造藝術家工作室，等等。盡管有人排斥混居開發，但更多人對此持友好態度，這也體現了紐約客的包容開放。

        從融資手段看，可負擔住房的建設模式可總結為政府讓利、市場配建、主體多元：通過聯邦政府、地方政府推行的一系列住房政策，給予各主體以建設補貼或稅費優惠，促進以配建方式供應可負擔住房，建設主體除了開發商，也包括各級非政府機構，如社區開發公司等。對低收入家庭，也從單一住房補貼轉向社區綜合開發，將住房供給納入到社區經濟、就業、教育等全面提升的開發計劃中，最終目標是實現地區經濟活化和可持續發展。

        （作者系同濟大學建筑與城市規劃學院與北卡羅來納大學城市與區域規劃學院聯合培養博士生）

        參考文獻：

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        2.自繪

        3.www.?untappedcities.com?????

        4.?www.hoboconstruction.com ?????

        5.www.jamessrussell.net

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