推進新型城鎮化的發展，是最近一個時期國務院狠抓落實的一項重要工作。自2014年3月《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》公布實施以來，國家有關部門制定了分工方案和近兩年的工作重點，各項工作正在開展。這里，基于對最近一個時期各級政府推進新型城鎮化工作實踐的觀察，指出當前值得關注的一些主要問題，并提出相應政策建議。

        “多規合一”施行：受制于部門標準分立

        2014年8月，國家發改委、住建部、國土資源部、環境保護部聯合下發了《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》。“多規合一”，包括由住建部系統主導制定的城鄉規劃；由國土資源部系統主導制定的土地利用規劃；發改委系統主導制定的經濟和社會發展規劃；以及環境保護部從2012年才開始進行試點的城市環境保護綜合規劃。因此，“多規合一”一般也叫“四規合一”。目前，國家四部門已確定了28試點單位，采取統一組織，各部門分頭探索的方式，探索上述四類規劃的融合。

        但“多規合一”的施行，受制于部門標準分立。一是國土部和住建部用地分類的標準不同；二是各個規劃的法律依據不同，在這些法律之間難免存在矛盾和沖突；三是各個規劃的規劃期不同，比如，經濟和社會發展規劃每五年一個規劃，而城市規劃和土地利用規劃的規劃期一般是十五年到二十年，這也造成內在的難以協調；四是各部門各自推進的建設項目種類繁多，審批權限歸屬和建設標準也各有不同，很難在規劃層面上統一執行。

        戶籍制度改革：大城市入戶難，中小城市不愿入

        2014年7月，由公安部牽頭制訂的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》印發，多個省也已通過了省的戶籍制度改革方案，從已公布的文件看，都將全面取消戶口性質劃分，建立城鄉統一的戶口登記管理制度；都包括進一步放寬中小城市落戶政策，合理調整大城市落戶條件；全面實施居住證制度等這樣一些原則的規定。

        但實際上，在農業轉移人口的市民化上存在“意愿錯配”的問題，即大城市中的“入戶難”與中小城市中的“不愿入”并存。具體講，越在外來務工人員定居意愿較強的大城市，越給外來人口落戶設置了高門檻，希望留下來的，都是擁有較高學歷和技能水平的人，或是已有較多財富積累的人，而對大量“低端”外來人口心存排斥。

        相反，雖然大多數中小城市和鎮已經完全放開戶籍，但卻遭遇外來務工人員“不愿入戶”的尷尬。例如在南方某省會城市，該市有外來常住人口476萬人，但每年“積分入戶”名額只有3000人，不過是萬分之六的機會。在該省另一個外來人口集中的大城市，雖沒有名額之限，卻有存心刁難之嫌，每年開放申請入戶的時間窗口只有20天，對農民工來說，要申請也是非常困難的一件事。

        而一些中小城市，只要你愿意來，可以給城市戶口，但對外來人口卻缺乏吸引力。比如，在西部S省的A市和B市，進城農村居民辦理城鎮戶口的比例分別只有8.1%和19.5%。不愿入戶的原因，主要與中小城市的外來人口多來自附近地區、對所保有的農村土地產權有較高的升值預期、在中小城市戶籍已不再是教育、醫療等公共服務的前置條件、生育政策的城鄉差異等因素有關。

        總的來說，不同地區外來人口落戶門檻松緊程度差異較大，有些地方入戶門檻依然偏高，程序繁瑣，指標控制較嚴。特別是沿海各大城市，它希望吸引前來的是高端人才。中西部地區大中城市普遍實行比較寬松的落戶政策，而東部地區則較為審慎。

        “市民化成本”：過去普遍高估了

        調研時，常聽到的一個說法是：農業轉移人口市民化成本與本級地方財政負擔能力之間存在巨大的缺口，需要上級財政通過轉移支付予以分擔。

        但我們從調研中了解到，各地關于農民工市民化的成本分析，存在認識誤區，普遍高估了市民化成本。實際上，對所謂“市民化成本”的擔憂是站不住腳的。發達國家也有過城市快速發展的歷史，但卻沒有出現過“市民化成本”之說。

        農民之所以到城市來，是因為在城市務工比在農村務農可以得到更多經濟收益。而他們為企業創造的價值，要遠大于他所得到的收益，而企業又要向城市政府繳納企業所得稅、營業稅、增值稅等稅賦。政府收了稅之后，就要為住在這里的居民提供公共服務。因此，從理論上講，只要工業化是有效率的，政府通過向企業和個人收稅，就完全可以承擔向全體市民提供適度的公共服務和公共產品的成本。

        過去，我國在二元戶籍制度之下，城市戶籍人口和外來人口存在權利上的不平等，城市政府沒有承擔很多本來應付出的成本。因此，“市民化成本”的實質是歷史欠賬。對城市政府而言，主要是基本公共服務均等化的目標提出以后，保障人群擴大，由此產生的新增成本需要集中付出。

        從另一個層面看，市民化的成本，可分為三大部分。

        其一，是具有非排他性的城市公共產品，如基礎設施、環境治理、公共管理等方面的成本，這部分成本已經支付，資金來源是企業或個人稅收等，政府已經征收，不應再算作新增的市民化成本。

        其二是排他性的公共服務，主要是專門針對農民工群體的公共服務和社會保障，如子女教育、養老保險等。過去，政府通過排他性的社會政策，把農民工群體排除在外，沒有支付相應成本。而在農民工市民化和基本公共服務均等化的理念下，這些公共服務是政府需要承擔的基本責任，也是市民化產生的新增成本。

        其三是由農民工自己承擔的成本，如醫療保險、養老保險的繳費等，不需要政府承擔。

        目前，中央和地方正在編制政府的成本分擔方案，對政府應該負擔的基本公共服務支出，按義務教育、勞動就業、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房以及市政設施進行分類分項，各級政府應分解年度任務、逐年逐步來推動農業轉移人口市民化。

        農村集體產權制度改革：可“確股不確地”

        農村集體產權制度涵蓋廣泛，與農民利益牽涉緊密，敏感性也強，改革難度很大。目前，農村集體產權制度改革滯后，碰到的一個難點，是宅基地制度。最近，中央深改組召開的第七次會議，審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，文件尚未正式下發。

        從我們的調研情況看，農民即使有進城意愿，也普遍不愿退出宅基地和承包地。有些地方做了問卷調查，結果顯示，農民愿意放棄所擁有的農村的宅基地和承包地的，比例只有百分之二三十，不愿放棄的則達到百分之七八十。農民最擔心的是未來的不確定性，主要是對土地未來增值的預期，擔心如果現在放棄，以后經濟利益可能受損。

        我們建議，對完全進城落戶的農民，在土地確權時，可考慮采取一種 “確股不確地”的方式保障農民權益，通過有效支持土地流轉和土地收益的資本化，使農民能夠既離開土地，又繼續享有來自土地的資產收益。

        產業化和城鎮化協調發展

        城鎮化發展應該是工業化和經濟發展的一個結果，是一個自然的歷史過程，其中產業發展是城鎮化發展最根本的動力。而中西部地區因產業缺乏，城鎮化的內生動力不足。城市政府又想通過自己的努力，把城鎮化水平提高上來，需要進行基礎設施建設方面的投入，但由于產業發展不足而財力不足，很多地方通過圈地賣地，搞房地產開發作為城市建設的資金來源。

        這種以土地經營和房地產開發的模式，在人口與產業聚集力強的大城市容易奏效，但在三、四線城市卻易導致城鎮化投資超前、效益差的問題，出現人為造城、有城無業的“鬼城”現象，造成資源嚴重浪費，也意味著投資行為的重大失敗。特別是在當前經濟增速下滑的背景下，由于房地產市場低迷，部分城市陷入“業難興、人難聚、房難賣、地難拍、債難還”的困境，有可能進一步出現債務風險。

        對此，國家要加重戰略性、基礎性、支柱性產業在中西部地區和部分中小城市的布局，以及對重點產業基礎設施建設的支持，城市更要堅持產業化和城鎮化的協調發展。

        探索融資機制

        城鎮化建設需要大量資金投入，需要探索多元化城鎮建設投融資機制。財政部等部委采取“先試點，再推廣”的方式，選擇上海、浙江等10個省份開展地方政府債自發自還試點。以前，我國嚴格控制發債權，只允許中央政府發債，現在允許地方政府發債，這是一個很大的突破。

        2014年9月，財政部印發了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，大力推動PPP模式，鼓勵社會資本進入城鎮建設領域。目前已在各地推薦的基礎上，優選出一批PPP示范項目。

        但城鎮化融資的可持續性面臨嚴峻挑戰。公共財政收入、土地出讓收入、金融體系和社會資本這四類融資來源，從地方的反映看，前景都不容樂觀。公共財政收入，需要靠政府稅收增加，而現在經濟增速正在經歷趨勢性下降。由于近期房地產市場不景氣，不少地區的土地出讓收入也出現明顯下降。

        要多方聯動，建立可持續的城鎮化投融資機制。我們認為，應從三個方面著手：其一，盤活財政存量，增加一般性轉移支付，減少專項轉移支付，適當提高財政資金的集中度，改善財政資金的撥放節奏，改變財政資金在各部門細碎化分布的局面；其二，穩妥地引進社會資本，但綜合考慮財政成本和社會成本，以及有可能產生的財政隱性負債；其三，合理發揮金融杠桿作用，進一步發揮政策性金融供給規模大、期限長、利息成本低的優勢和主導作用；將試點資格與地方政府債務管理制度建立的進程和完善程度相掛鉤，在此基礎上，擴大地方政府債券自發自還試點，積極利用債券市場，大力發展項目收益債、可持續債券等創新性券種，并加快推進市政資產證券化。

        棚戶區改造：存在“重建設，輕配套”

        棚戶區改造進展順利，至2014年12月初，全年目標已完成。總體來說， 2014年以來保障房建設和棚戶區改造力度非常大，但在政策落實過程中也存在一定問題。

        比如，目標偏離了初衷，本來保障住房和棚戶區改造是為了滿足困難群體的住房問題，但一層層向下壓指標，使得政府工作的重點不是滿足群眾的需求，而是完成指標任務，存在“重建設、輕配套”的傾向。于是出現了房子蓋得不符合人居住需要的情況：交通不方便，配套設施不完善，房子蓋好了，沒人愿意去住。同時，指標分解不合理，也造成資源很大的浪費。

        另外，城中村、棚戶區改造的積極性在下降。因為過去先改造的地方，區位條件比較好，改造后升值空間大，但現在剩下的區域，增值空間非常小，政府改造的積極性受挫。

        設市設區的局限：需改變小馬拉大車

        我國城市數量由1997年的668個，減少到2012年的657個。一方面，一些特大城市通過區劃調整，“吞并”了周邊的中小城市；另一方面，我國從1997年以來，一直凍結了設市的申請和審批工作。這使中國大量已達到城市規模的建制鎮“有實無名”，不被統計為城市。這樣的結果與新型城鎮化態勢不相匹配，或者說，不能適應城鎮化發展的需要。

        特別是一些經濟強鎮，在行政上存在典型的“小馬拉大車”現象。“小馬拉大車”的問題，指的是這些鎮人口規模大，經濟實力強，一般外來人口多，行政與執法事務也多，但擁有的行政管理資源卻不能與之相匹配。雖然上級政府已將一些經濟管理權限下放到經濟強鎮，但經濟強鎮現有的鎮級行政架構和管理權限，仍與龐大的人口規模、繁重的管理任務、較高的經濟發展水平不相稱。

        以東莞的長安鎮為例，常住人口66.8萬，其中戶籍人口只有4.5 萬，機關編制人員才119名，即平均每萬名常住人口僅合1.8名公務員，遠低于全國平均水平每萬人約有52名公務員的水平。多數特大鎮采取“體制內不足，體制外來補”的辦法，聘請大量編制外的政府雇員和協管人員。而在法律上這樣的人員沒有執法權，影響了行政效率。

        為此，類似狀況的強鎮，可以申請國家中小城市綜合改革試點。比如，東莞市為長安鎮和虎門鎮提出了申請，中山市也為小欖鎮提出申請。

        政策建議

        首先，在中央層面上，建立新型城鎮化工作部際聯席會議制度，以協調各部門的政策；要統一城鎮化建設的標準與要求；比如，在“多規合一”的操作中就需要國土部、住建部盡快統一規劃用地的分類標準。

        二是完善新型城鎮化評價指標體系，淡化對“城鎮化率”的考評。如果各級政府都只是對上負責，盯住城市化率指標，那就難免產生強行推進、違背農民意愿的做法。我們認為，將居民的滿意度納入政績考核體系，有助于城市政府以居民的實際需求為導向配置行政資源，注重解決居民的民生問題。

        同時，應當建立城鎮化發展的分類指導機制，對發達與欠發達地區、人口密集與稀疏地區，政策指向和行政考核應體現差異化原則；階段性調整城鎮化發展任務，根據不同發展階段的不同關鍵問題，適時調整建設的重點。

        三是繼續深化戶籍制度改革，完善以居住證為基礎的公共服務均等化體系。即以居住證為基礎，結合社保繳費年限、居住時間等因素，建立階梯化的基本公共服務體系，保障外來務工人員平等享受流入地的基本公共服務，如勞動就業、醫療衛生、社會保障、住房保障等。

        四是對地方政府，創新城市行政管理體制，增強城鎮發展的自主性。應根據事權與財權相匹配的原則，強化經濟強縣、強鎮的財權，將部分公共服務、社會管理、行政執法權和處罰權等事權下放給縣、鎮。

        （蔣曉娟整理自2014年12月30日林家彬在上海交通大學國際關系與公共事務學院所做學術講座。經主講者審訂）