演講人：周其仁（北京大學國家發展研究院教授）

        主題：讀懂城鄉中國

        時間：2014年8月17日

        主辦：中信出版集團、北京大學國家發展研究院BiMBA

        

        【編者按】

        中國雖然大，可以說只有兩塊地方：一是城市，一是鄉村。中國的人口十幾億，也可以說只有兩部分人：一部分叫城里人，另外一部分叫鄉下人。

        北京大學國家發展研究院教授周其仁及其同仁歷時5年，陸續以實地調研的形式，深入調查了中國很多地方城鄉的情況，創作了《城鄉中國》，尋找城鄉之間這些差異形成的原因、后果以及可能的解決辦法，試圖找出城鎮化改革的癥結，消除城鄉之間的巨大分隔，找到新的經濟和社會發展的契機。

        今年8月，《城鄉中國》（下）出版。8月17日，應北京大學國家發展研究院BiMBA、中信出版集團的邀請,周其仁在“朗潤?中信書院”第八期上就最新作品發表演講。

        以下是澎湃新聞（www.usamodel.cn）整理的部分發言實錄及精彩提問：

城里人、鄉下人怎么差距這么大

        為什么同樣是中國人，城里人、鄉下人怎么差距這么大？我們從小生活在城市，不理解，我們覺得我們從小有的東西天下人都會有，去了農村才知道，我們與生就有的東西，很多農村人一輩子都不會有。為什么形成了這么一個制度？這跟我們講的社會主義的理想、平等、縮小城鄉差距對不上啊，形成很大的反差，你問這套東西怎么來的，你就發現我們建國的時候不是這樣的。

        1949年建國，三年恢復，1952年第一個五年計劃，到1957年是第一五，一五期間大量農民可以進城，大量可以招工，你看北京有很多外地來的人，怎么來的？就是那個時代來的。

        可是后來為什么變化了呢？現在看來有兩個因素非常關鍵，第一，工業化一起來，城市大量招工，農民轉到城市收入提高了，但是糧食基礎不可靠，我們選擇了一個大鍋飯的人民公社體制，生產積極性沒有充分發揮，經常下錯誤的命令，瞎指揮，糧食供不上來，那時候沒有多少外匯，又不跟國際市場打交道，又不進口糧食，那你這個工業化城市化就不能夠持續。

        所以到了1957年以后，1958年大躍進，好幾百萬人進城，到了1959年、1960年、1961年，就發現無以為繼，發生了饑荒，很多人口非正常死亡。那怎么辦呢？在當時的局面下只有一個辦法，這也是當時中央做的決定，以1961年為算，前三年新進城的人口全部回去，加到一起是2100萬人，中共中央國務院一個通知，那時候政府的權威性還真是蠻高的，一個通知就回去了，拖家帶口，只要是前三年新進來的，全部遷出城市回到農村，種地，生產糧食。

        然后就從制度上完善，你回去了不能再隨便來，我們就有非常完備的戶籍制度，糧食制度，農副產品供應制度，就業制度，同時城鄉之間，1961年以后才形成這個完備的城鄉壁壘，《憲法》是1954年通過的中華人民共和國第一部憲法，遷徙自由還是公民的權利之一，但是實際情況已經做不到了，遷徙自由就是你覺得哪里好就可以到哪里去，你覺得哪里收入高，你就可以往那里走。

        但是由于大躍進，由于一些錯誤的政策，帶來的經濟的實際負荷和壓力，讓這個體制發生了很大變化，這一變化就持續了多少年。所以1978年的改革經濟上很大的一個問題，工業化超前，城市化滯后。

土地入市難題

        解決的辦法是什么？就是面對現實，嘗試解決，因為我們習慣用的詞就是把城鄉之間的壁壘慢慢拱開，怎么拱開？第一步，農民先把飯吃了。第二步，你生產的糧食也好，農副產品也好，可以自由地往城市銷售，按市場價格來結算，過去都是低價，必須交給國家。第三步，農民這么多勞動力，體制對了，不需要那么多勞動力窩在農村。

        2005年廣東通過了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，廣東省農村建設用地使用權將直接進入市場流轉，結束了以往必須經由政府征收、出讓的局面。但這方面今天為止還沒有全國的法律。所以我老管它叫改革的半拉子工程，人動了地要動，不然人怎么配合，到哪落腳，到哪辦工廠，這是非常實際的經濟問題。

        包括上海，今天的上?？刹皇?980年代的上海，建了多少東西，哪來這么多錢，一個籌資來源就是土地，而且你越建得好，大家對它的未來越有信心，地價就越貴。

        這個半拉子的改革也帶來了很多負面東西，第一個負面的東西，政府一手征，一手賣，政府就變成土地市場的一個玩家，不是裁判了，它直接上手了，好處就是如果這個決定對，它非?？?，比市場做決定還要快。有很多外國人說中國基礎建設搞得好，你們只要劃一條線，第二天就建成了。

        政府在土地上，一手征，一手賣，如果我們的民主法治建設是非常完備的還好一點，現在中紀委反腐敗，重點領域有一個土地，為什么有土地？土地怎么了？土地這種半拉子改革非常容易發生腐敗問題，這塊地怎么用，給誰不給誰，高度稀缺的東西到底分配給誰，這里面的利益太大了，也把很多官員給害了。這些問題都是隨著積累，越來越嚴重。更大的問題是，你一手征一手賣，農民和他們的集體也不是傻子，他就是比你慢一點，你看懂了他們也看懂了，他不干了，往地上躺，可以吧？跟你鬧，可以吧？群體沖突事件就有這個問題，你就好好過日子不好嗎？動不動就群體事件，這是背后制度安排有問題，才會連串發生這些現象。

        資源配置效率有有效的一面，但是無效的一面也在增長，土地進城以后增值分配不公正，希望能夠讓背后的利益集團平衡，這就是半拉子改革工程。

        你改還是不改？怎么改？這是難度很大的事情，農民的房、農民的地、集體的產業、集體的廠房，大量已經卷進了市場活動，法律上沒有空間，把相當數量的活動放到非法空間，非法帽子滿天飛，你拿著一個什么條款，下去執法，小產權，全世界哪有這么個詞？什么叫小產權？誰大誰??？政府賣就是大產權，農民賣就是小產權，這怎么講得通？回到費老先生（費孝通）的《鄉土中國》，先有農民，先有農村，城市是后來的，搞清楚，然后你說它非法。

        有沒有辦法把后面問題的解決？反正最基本的經濟問題很簡單，幾億人換地方住，你要有地方給他們住啊。全部變成政府的地，政府來搞社會保障房，現在的問題，城市政府解決城市居民的住宅問題還一頭霧水，房價問題怎么調，調了多少年，你再解決幾億農民的居住問題，我看這個要求太高。還是現實一點，把有些口子開一開，維持我們的規劃，維持我們的用途管制，不能隨便侵占耕地，嘗試一下讓農民的土地進入市場。城市化，土地問題變成一個高壓線，變成一個難題的時候，權衡左右，辦法就兩條，一條是逐步收縮耕地范圍。第二，你收斂以后，城市農民工業用地怎么辦，探索農村階梯土地進入市場的辦法，我認為這個是對的，問題是貫徹不利。

土地改革的各地實踐

        我是個經驗主義者，從來不認為我們寫幾句話，中國就會怎么樣，從來不做思想，當時在杜老（杜潤生）的領導下就不做思想，這么大的國家，這么復雜的問題，你以為我們靈機一動，抖個機靈，抖個聰明，有國外學位就能解決問題？做不到。

        只能從中國的經濟找解決問題的辦法，好處就是大，就是多樣性，就是不平衡，各地什么人都有，只要有難題，就有人難受，只要有人難受，就有人行動，只要行動，我們就有活干，你可以去觀察，哪些行動有助于解決問題，哪些行動無助于解決問題。這一圈看下來，基本發現這么幾條：

        跟勞動力市場化、農產品市場化不同，土地市場化是從城市開始的，不是農村包圍城市，為什么？城市讓地租地價先起來，沒有這個力量，什么文章也做不了，所以你看我們查這一步改革是從哪里開始，如果說當年是從深圳拍賣土地開始的，這一波農地進入市場，梳理這個路線圖，是從大城市開始的，為什么？大城市的地價先漲上去，城市土地和農村土地的差，最早在大城市發現。

        很多制度變遷怎么發生的？它是由相對價格的編隊引起的，15世紀為什么歐洲有一些國家在工業革命之前就有一場農業革命，對土地進行整理，搞水利呢？后來研究發現，就是黑死病消失以后，人口回升，對食物的需求上升，我們現在這個邏輯，城市化急劇導致一些土地上升，這一上升就讓相關各方都不可能停下來，唯一的辦法就是維持改變，一手正，一手慢，這種矛盾積累到一定程度，在某些條件下，它會產生一些新的動力來解決這個問題。

        比如說，最早就是2002、2003年上海先提出三個集中。當時，地方要地，土地饑渴，中央考慮到農民利益和耕地，控制土地的供應指標，把國土部夾在中間，不知道怎么對付，辦法就是基于三個集中的實踐，逼出一個2004年經國務院批發的一個政策，就是掛鉤，全稱就是城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，中國人真是很聰明，你不是要地嗎，我沒地，你那里有地，農村啊，你只要減少一塊農村的建設用地，我就增加你一塊城市的建設用地，最早的政策就是這么來的。

        這個政策在全國很受歡迎，天津12個行政村住到一起，離天津不遠的一個地方，叫華明鎮， 12個村的農民，最遠的離地15公里，開班車去種。后來就做了個調整，允許一些人住在工棚里，靠近土地種，說明這個集中一下子搞大了。

        天津干了，上海也干了，最感興趣的是成都，成都是一個急速發展的西部中心城市，缺土地，到上海來學習，回去說這個是好辦法，但是在西部搞的時候遇到一些麻煩，因為你行政主導集中，很容易在集中過程中導致跟農民的沖突，逼來逼去，在2008年逼出一個東西，為了搞三個集中，先要改革農村產權制度，產權制度改革的第一環就是確權，集中之前先要問這是誰的地，補給誰了，誰有權來談判，這個工作不做，貿然搞三個集中，搞不好就變成又一次折騰。

        2008年加這一環，搞確權，開始規劃一年完成，最后三年才完成，農村的確權不容易，建國60年，很多歷史問題沒有搞清楚，老的干部搞不清楚發生了什么，為了搞確權，產生了一個新的鄉村治理模式，除了我們的村莊支部以外，專門組織了一批熟悉村莊過去情況的一些老人家，就叫長老會，后來正式起名叫村莊議事會，確權當中遇到麻煩，有糾紛怎么辦，議事會來議，沒意見，再交給土地部門，進行法定公示，再沒有意見，就確權。如果資源可以更加集中，又可以把一些資源賣給城市，農民可以受益為什么不干呢？

        城鄉統籌首先要全力統籌，你有了確權再搞流轉，你就加上一個安全閥了，加上農民參與，農民解決，正好遇到2008年的地震，地震以后很多房子垮了，中央補6萬塊錢要求恢復到永久性建筑，所以就逼出一個辦法，災后重建的聯建房，農民出地，城里人愿意到農村蓋房的就去，農村再把這塊地讓給城里人去建城里人喜歡的東西，所以一對一連接，變成一對多，一個村莊、兩個村莊，連片規劃一起，我們后來看了蠻受啟發，農民也很得意。有鄉村度假價值的，變成很好的旅游度假區，投資都是財政投的，成立一些公司，包括一些央企參與進去。

        這是一個重要的支點，下一個支點是重慶，你把地騰出來，到哪里發現價格呢？在市中心解放碑附近建立了一個農村產權交易所，重慶是非常大的，8萬多平方公里，比歐洲很多國家都大，差不多等于兩個荷蘭，你從邊遠山區的房子騰出來，你的指標可以飛到市中心來交易，讓全市的需求形成你的價格，在競爭當中形成價格。股票、土地就是地票，不就是個權益轉讓嗎？于是就設計了一個地票交易辦法，你把這塊地騰出來，就是一塊地票，驗收合格，剩下部分85%為農民，直接劃到賬上，15%給所在的集體，現在已經十幾萬畝的地票完成了成交，你買到地票的無論是私營企業，想搞加油站，你只要買到這個票，就有權在規劃范圍內去找土地去落實。

        這個收入分配也合理，我們連續看了五六年，當然這中間有沒有干部可能上下其手，可能是有的，我們的干部可厲害了，你很小心都要鬧事，不小心更要出問題。所以所有的改革一定要與輿論監督、司法介入結合起來，保證改革中的東西不要走歪。

        我們又去看了深圳，深圳是我們國家全部土地國有化的城市，可是全部國有化以后，農民世世代代的原住民不接受，那他們就蓋房。你說違建，拆啊，拆了不少，后來還有些拆不動。運用這個思路，你有歷史上的集體土地，能不能找一個合作的辦法，2013年12月20日，它第一筆拍賣，這塊地很有意思，法律上是國有土地，事實上是原住民控制，僵局，誰也不能夠用，然后達成一個協定，深圳出了一個地方性的“1+6”的政策文件，我們是很欣賞。

        這塊地拿出去賣，賣出去的錢三七開，市政府拿七成，原住民集體拿三成。原住民說這個地怎么是三七開呢？后來拍出1.1個億，三七開，開完以后20%開發的物業歸原集體所有，原住民很聰明，三成3000多萬現金不要拿在手里，要求跟開發企業換股，買開發商的股權，三方同意，市政府同意，再加上進去的工業企業，還要用地，還要蓋廠房，要做開發，同意，原住民同意，這個社區叫“鳳凰社區”。

        你講什么都不行，就是分析利益。十八屆三中全會《決定》里有一句話，城市化中土地是會增值的。根據經驗，我們可能把這個半拉子工程往前推進，該封頂的封頂，該完善的完善，形成一個三中全會講的城鄉統一的建設用地市場，讓資源更好地在這個統一的市場里配置，讓收入更好地在相關利益方之間分配，減少社會沖突，防止這種不當的利益固化，變成一個不能碰、不能動的模式。

        1978年工業附加價值44%，城市化率19%，跟世界整個潮流完全是不一樣，現在我們的城市化率是52%，我們的工業化指數47%。美國、德國、法國都是4倍，德國是2.6幾倍，金磚五國，中國的比例，我們的城市化相對工業化相對發展得不夠，我們的服務業發展不起來，、整個經濟就有問題，更不要說我們的生態。

        所以，應該在地方實踐的基礎上，進一步把這個半拉子改革的工程繼續往前推，適應我們城市發展的大潮。       

 

        【現場提問】

從制度安排來說，產權不能只管70年

        問：美國城鄉差距也不是很大，我參觀過他們一些城市的發展情況，制度也相對來說比較能夠融合，有一個兼容性，我們好像走得比較極端。您如何看待這個問題？

        周其仁：所謂城鄉差別不那么大，你講到非常重要的一個標準，怎么做到城鄉差別不太大呢？邏輯上就是流動非常自由，落差很小，流動自由以后，人均收入接近，我們有差別不怕，但你妨礙社會要素對差別做反應，這個問題就比較大了，我們的難點就是要素流動當中類似的摩擦，雖然比過去改進了很多，但是還是蠻大。

        涉及到教育、醫療、社會保障、社會福利，跟戶口有關的含金量的那些東西，可以在全國很大范圍內打通，幫助而不是阻礙人的充分流動，這是我們下一步的目的。所以就是要做到城鄉人均收入之間有差距，但不是像現在這么大的差距，你還要有很強的問題要解決，邏輯上有差別，如果有差別不讓人流動，這個差別就會固化，就會持久了，你增加了互相流動，不光是人的流動，包括產業元素，包括土地，包括其他配套的元素，價格流動，我相信我們也可以，城鄉之間從人均所得來看，差距不會像今天這么夸張。

        問：關于70年產權最終的解決辦法，您在這方面有怎樣的研究？

        周其仁：從制度安排來說，不能只管70年，修訂我們國家第一部《物權法》的時候，已經對這個環節做了重要的規定，這個規定是說，在我們這種土地制度、房屋制度下，這個土地使用權到期以后，買房的人有優先的續約權，這條已經寫進法律了，你不說走，沒有人可以說因為土地到期讓你走。

        但跟它相關的第二個問題還沒有完全解決，因為你原來付了70年的使用費，房價里面含了，你現在要續約，土地價怎么定，土地價定得很高也很尷尬，所以怎么制定一個合理的土地價機制，這個也可以參考過去的經驗，因為香港也發生過到期的問題。

        這個問題在起草時沒有達成一致意見，所以就沒有寫進2007年《物權法》，可能要進一步完成這個環節，其以后怎么補地價。還有現在提出一個思路，房產稅，房產稅可以跟這個結合起來，到期以后，是不是還要一下子付70年的錢，還是你住一年就付一年的房產稅，這個現在也是一個思路，但是非常寬，要有一個過程，涉及到所有人利益的事情是很麻煩的，法制是一個程序合理性，來解決這些問題。不大會發生到期把房子一拆搬走，這個可能性很小，總會找到合理的兼顧各方利益的辦法。

        在改革當中，確實要有一些頂層設計，對于土地能不能轉，觀念上的分歧很大，所以當時可能是一個權宜之計，這也給我們一個教訓，權宜之計當時很容易通過，但是走著走著就走不動了，或者留下更大的麻煩給未來。

        在新一波的改革當中，應該更多注意這些變量，1980年代確實對過去沒什么了解，事情趕到點了，過不去了，然后再改一下，這是當時的特點，希望以后的改革長遠和現實能夠兼顧得更好。

        問：如果外來人口到上海來定居，肯定有很多配套，比如教育、社保、衛生或住房權，這些權利肯定是地方政府給的，地方財政哪里來？地方財政是國有土地征收，靠國有土地的這些錢來的，如果以后集體所有權，假如每個農戶都可以自己有一塊土地了，都用市場的方法去買賣，誰還會來買國有土地？國有土地的錢怎么來幫助進城農民呢？

        周其仁：集體土地入市，剛才我介紹深圳的分成制，賣的土地政府一定要抽一部分稅，城市居民去買那個地有很高的物業稅的，特別是增值部分，因為增值部分有很多社會投資改進，不能完全歸你，這個都要參照。

        政府抽的稅就可以用來幫助其他地方的人民進這個城市，不是說農地入市就不要承擔社會稅收義務，沒有這事。三七開，你看深圳蛇口的原住民，這塊地賣出來1億都是你們家的嗎？說不通的，修了那么多地鐵，所以最后我主張，不要土地漲價都歸政府，或都歸土地所有者，我的觀點是要分成，找到大家都能接受的比例。

        現在教育權、福利、養老確實是高度地方的，我們財政分灶吃飯，哪些責任是地方政府的，哪些是中央政府的，現在中央的事權跟它的財權不匹配，財權收入得多，事權是地方政府的，現在一個思路是中央把收來的錢通過財稅返還，回到地方政府去，這是一個思路。

        還有一個思路，現任財政部長樓繼偉的思路，加大中央事權的責任，中華人民共和國孩子上學為什么要地方政府去負擔？中央政府負擔，到哪里都是中央政府負擔，這樣流動就沒有障礙了，這個思路至少已經提出來了，操作的時候問題很大。

        所以財稅體制改革難度很大，那個沒改完之前，我們城鄉的鴻溝就永遠都在，這是一個順序問題，鴻溝先破除，你可以說各地的福利水平、養老教育補貼、低保水平不同，但是不能有鴻溝，把城鄉戶籍這個鴻溝先去掉，無非就是保障你交了多少錢就領多少，確實在這個問題上，各地居民，各個集團都是不同的，要承認這個現實，你也不能一天抹平了，誰也不能許這個愿，你只能漸進，先承認不同的城市。

        我們在成都看當地做得不錯，有給付之差，沒有身份之別，不能說我是農村人，我交了錢也買不了你城里人的東西，我如果把家里的房子盤了，我交了錢就可以到上海港去，先能出來一批是一批，然后中央財力、地方財力從底下開始一塊一塊地調，很多已經在城里工作很多年了，他也交得起城市的社保，讓他交，交了他就是城市人，就是城市戶口。

        這個事情不是小事，當年為了搞一個財稅體制改革，費多大勁，把稅制從原來的地方包干制變成全國大體統一的稅制，這是現實，所以方向性的問題非常清楚，不能動搖。但是走的時候要從實際出發，有的時候欲速則不達。

        還有一條，就是我最相信的一條，高度依賴經驗，任何想法試試看，試的東西看仔細，各種力量做深入調查研究，然后確認利弊，再做決定。

        （本文根據中信出版社提供速記整理）