今天為我們撰文的作者是河南省偃師市主管規(guī)劃的副市長張曉陽。2011年，他以高校規(guī)劃副教授身份來到偃師掛職至今——這里正是他的老家。

偃師是洛陽下轄的縣級市，不僅歷史文化資源豐富，還長期位列中國經(jīng)濟百強縣之中。

張曉陽從政府工作經(jīng)驗出發(fā)，反觀城市規(guī)劃這門營城之術(shù)及相關(guān)實踐，與我們分享了諸多有價值的思考。從中，我們可以看出政府看待規(guī)劃的路數(shù)，也期待張老師所說的一些可能的變化盡早發(fā)生。

政府是城市規(guī)劃的組織者、實施者和全過程管理者。某種程度上講，政府陪伴一輪規(guī)劃的時間最長，對規(guī)劃好壞的體會最深，對規(guī)劃到底該怎么做，想得可能不比設(shè)計院和專家少。

從政府視角看，規(guī)劃體系不僅是一個技術(shù)理論體系，還是一個管理實施體系，更是一個空間利益分配體系。政府看規(guī)劃，要比專業(yè)看規(guī)劃，寬泛得多，實用主義得多，“不照路數(shù)”得多。

作為從高校來到地方任職的觀察者和實踐者，從政府視角看，我認為當前的規(guī)劃模式還有可進一步完善之處。下邊是對設(shè)計院提出完善規(guī)劃編制模式的幾個建議：

1.早期介入

早期介入是政府執(zhí)政方略形成期的規(guī)劃介入。如果執(zhí)政方略成型后，才讓規(guī)劃專家去編制規(guī)劃，編出來的規(guī)劃基本上就成了執(zhí)政方略的解碼器或傳聲筒。

目前規(guī)劃專業(yè)對重大行政決策的早期介入途徑不多，這是實際情況。但隨著政府對規(guī)劃理解得越來越深，規(guī)劃專家作為政府咨政身份，介入地方發(fā)展和建設(shè)方略早期決策的可能性越來越大。

2.充分謀劃

政府在規(guī)劃編制之前，有一個很重要的環(huán)節(jié)，是對如何發(fā)展進行謀劃。規(guī)劃服務于發(fā)展需要，并引領(lǐng)發(fā)展和建設(shè)，是大部分政府對規(guī)劃的共識。

所以，政府在編制規(guī)劃之前，更多的是把地方的發(fā)展思路想清楚。規(guī)劃人員如果不懂發(fā)展去編規(guī)劃，那就是瞎編。規(guī)劃專家應該有點行政素質(zhì)，對地方發(fā)展應該有一套自己的見解。

3.強調(diào)策劃

不同時期、不同地方的政府，建設(shè)和發(fā)展城市的目的不同。從早期的“城建出形象”，到近些年的“土地財政”和“城鎮(zhèn)化”，再到現(xiàn)今的“產(chǎn)業(yè)興城”和“新型城鎮(zhèn)化”。政府對“建一個什么樣的城市”的理解不同，就催生不同的營城理念。

營造城市——把城市建起來、讓城市轉(zhuǎn)起來，就是所謂的“規(guī)劃策劃”。規(guī)劃策劃要解決“如何定位自己”、“要達到什么樣的建設(shè)和發(fā)展目的”、“土地、礦山、自然等優(yōu)勢資源如何用”、“如何營造特色和核心競爭力”、“錢從哪里來”、“人從哪里來”、“讓誰來建”、“總體實施方略是什么”等一系列問題。

政府除了需要一套規(guī)劃方案外，更需要上述問題的答案。這些往往是政府下大力氣摸索、思考和參悟的問題，卻往往是在每一輪規(guī)劃設(shè)計編制中，規(guī)劃專家做功課很不足的地方。規(guī)劃專業(yè)當然沒必要給出所有答案，但如果這個專業(yè)不擅長解決這些節(jié)骨眼上的問題，將是十分大的缺憾。

4.逆向規(guī)劃

靠某一輪規(guī)劃的專題研究，來把本地規(guī)劃的重大問題解析透徹，是很難的。好的規(guī)劃應該能伴隨各方面實踐的驗證過程而不斷修正自身。

如果想在一輪規(guī)劃中做好各級規(guī)劃，建議同步來做總體規(guī)劃、重大專項規(guī)劃，以及控制性規(guī)劃，甚至核心區(qū)城市設(shè)計。這種做法在業(yè)界看來匪夷所思，但實踐中卻往往會催生最落地的規(guī)劃。

該做法在專業(yè)上是違背常規(guī)的，對編制單位來說是復雜困難的，對規(guī)劃編制市場是一種沖擊，更重要的是，這和一般的審批流程不搭調(diào)。但不少實踐卻證明，這是有效且真正負責任的做法。很多規(guī)劃被來回變更，一方面有政府自身因素，另一方面也有很多規(guī)劃經(jīng)不起實踐檢驗的原因。

在一輪規(guī)劃中，由一個混合型團隊，做一套總規(guī)和控規(guī)，加幾個關(guān)鍵的專項規(guī)劃（產(chǎn)業(yè)、給排水、供電、供熱、供氣等視情況選擇），加核心區(qū)的城市設(shè)計，加幾個近期建設(shè)地塊的修建性規(guī)劃，這將是一套符合實際且有前瞻性的好規(guī)劃，能兼顧各方面在近中遠期的各種需要。

5.混合規(guī)劃

建議編制城市規(guī)劃的同時，同步啟動發(fā)展重點專項規(guī)劃。譬如，當前為達到“以產(chǎn)興城”和“人的城鎮(zhèn)化”的目的，我們更需要的是，讓城鎮(zhèn)化政策設(shè)計、城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城市規(guī)劃同步來做，并由不同專業(yè)協(xié)調(diào)。如果沒有這兩種目的做先導，城市規(guī)劃會失去主旨，或許僅意味著一堆圖紙。

6.過程規(guī)劃

對編制單位來說，一項規(guī)劃業(yè)務的周期當然越短越好；對規(guī)劃審批部門來說，當前也沒有這樣的制度，保證設(shè)計單位能進行過程性的動態(tài)規(guī)劃。

但從事物發(fā)展規(guī)律講，規(guī)劃的編制和落實本應長期互動。怎么辦？兩者相較，取其折衷，可適當拉長規(guī)劃的編制時間，至少，要有幾個實施例子去驗證過規(guī)劃后，再去結(jié)束規(guī)劃。

7.利益規(guī)劃

規(guī)劃對各方利益的觸動是非常大的。但規(guī)劃在強大的利益沖動面前卻極其脆弱。業(yè)界對此有共識，卻缺乏深入探討。一張規(guī)劃圖，就是一張社會各階層和所有建設(shè)發(fā)展參與者的利益布局圖。規(guī)劃背后的利益分配，是值得規(guī)劃專業(yè)深入思考的問題。

我國規(guī)劃的規(guī)范和用地配比要求基本框定了規(guī)劃的利益分配格局。但問題遠沒有那么簡單。通過看一家開發(fā)商的開發(fā)地塊的修規(guī)方案，就能看出來這個企業(yè)的文化和精神；一個重要公建設(shè)施放在哪條道路上，會讓這條街的地位大幅提升；為何會出現(xiàn)那么多違背規(guī)劃的行為；如此等等。

平心而論，如果這些問題也交給規(guī)劃單位考慮，未免強人所難。但規(guī)劃被亂變或亂調(diào)的根源，不就是利益驅(qū)使嗎？規(guī)劃不去考慮利益問題，豈不是沒有觸及規(guī)劃的核心嗎？規(guī)劃的“硬仗”，在于空間利益的謀劃。在滿足規(guī)范和專業(yè)前提下的利益格局布置中，需防范各種不良的利益沖動，這已成為規(guī)劃編制和審批中需要挖空心思考慮的問題。在規(guī)劃的源頭上，不給不良利益沖動以實現(xiàn)的機會，這是有可能實現(xiàn)的。

8.成本規(guī)劃

規(guī)劃方案出來后，要算各種帳。現(xiàn)在我們比較重視城市經(jīng)營，那就要多算經(jīng)濟賬。那種只管出藍圖、不在乎建造和運營成本的規(guī)劃，會為被廢棄或不斷調(diào)整埋下伏筆。

9.權(quán)力分配

城市的權(quán)力正在分化：由原來的政府主導，到市場主導，到政府、市場和市民各自權(quán)力的相對均衡。一個簡單的規(guī)劃措施就能反映權(quán)力分配的結(jié)果：城市重要的位置，是給政府辦公，給企業(yè)總部，還是給市民廣場？這代表這個城市對哪種權(quán)力更為尊重和推崇。

10.功效設(shè)計（人本設(shè)計）

不精通功用而追求形象的設(shè)計正在廣泛失去市場。全國諸多城市，都在一條河、一條河地復制河岸景觀，卻忽視一個50萬人口城市里的河岸和500萬人口城市的河岸在功用上的不同，不去分析誰來用、多少人會用、這些人喜歡怎么用、有沒有錢來建、有多少錢去維護等問題。這樣會把這個地方害得很苦。這方面的虧，我們吃的太多了。

11.實施規(guī)劃

不能光擅長在圖紙上“造城”，而不擅長“營城”。好的規(guī)劃應該對“建設(shè)—開發(fā)—運營城市”提出落地的“建設(shè)性意見”。不重視實施的規(guī)劃，也是不給自己留后路的規(guī)劃。話說回來，不懂得怎么開發(fā)、營運城市，還談何規(guī)劃城市？這樣的規(guī)劃，在圖紙上畫畫可以。若按圖紙建，就是建個城市的殼子，這是可怕的。