編者按： 三位作者分析了上海的人地矛盾，同時也提出了一些解決方案和路徑。

        造成上海的人地矛盾的癥結，不僅是總量性的，更主要是結構性的，上海長期以來的以土地擴張推動經濟發展和吸納人口膨脹這一傳統發展模式已基本沒有空間。因此，化解上海人地矛盾，需要在建設用地的集約節約利用水平上實現大幅提升，而提升的主要目標在產業用地，主要空間在郊區。

        基于此，本文提出如下表所示的三個化解上海人地矛盾的思路方案，力求通過改善用地結構空間布局和提升產業用地產出效率兩類主要手段，來化解上海的人地矛盾狀況。

        （1）方案情景分析

        基于上述備選方案，同時將保持現狀土地利用模式方案作為對比研究基準，我們對上海未來的人地關系狀況進行了若干種情景分析。

        測算結果表明，在2020年建設用地總規模約束下，如繼續上海現有的建設用地利用模式而不做任何改善，人均建設用地水平維持在128.04 平方米/人的現狀水平，則既有的土地產出效率將難以維持經濟社會發展的平穩發展需求，同時，維持現有生活水準的人口容量為2502萬人，僅比2010年人口多199萬人，一旦突破，人地緊張局面將進一步惡化，從而直接影響上海城市可持續發展進程。

        如著力于方案一，則可通過提高生產用地的產出效率，保持未來經濟平穩發展的需求，同時使工業用地占建設用地比重下降為15%，有效釋放出約204 平方千米建設用地用于居住、交通、綠化和公共服務等生活性服務用途，新增加置換用地可使總人口容量提升到2850萬，此情景下，人均建設用地水平達到113.2 平方米/人，土地使用集約化水平得到一定程度提高。

        如著力于方案二，則可重點通過提升城市郊區郊縣城鎮地區的集約化水平，使得人均建設用地水平達到97.5 平方米/人，在保持未來經濟平穩發展的需求的前提下，至2020年總人口容量可提升至3308萬。

        如兩途徑并用，則在滿足經濟社會發展需求的前提下，可使人均建設用地水平保持在88.2 平方米/人，同時建設用地產出效率提升8.2%，2020年總人口容量可提升至3657萬。當然，以上情景分析基于所有建設用地均進行全面調整的假設，并未考慮實際可操作性，因而上述結論僅表征為對未來人口容量的一種理想化預期，主要分析成果如下表所示。

        （2）上海人地關系的合理調控目標

        在用地結構雙優化模式的基礎上，需要進一步考慮建設用地產出效率提升幅度和區域用地結構調整的可能性。

        因此，在理想方案的基礎上，考慮到上述可能性，通過將雙優化模式分別聚焦于“有效提升市郊七大新城集約化開發水平”和“提升工業用地產出效率進而促進土地用途合理轉性”兩大舉措，則可實現建設用地產出效率年均增幅達6.2%，到2020年，在建設用地產出效率提升至10.97億元/平方千米的目標下，可同時實現工業用地占建設用地比重逐步降至20%以內，屆時上海人口總規模可能達到的容量為2904萬，較2010年新增人口容納能力600萬，人均建設用地水平為111.07平方米/人，這是與建設用地未來一段時期實際調整能力相匹配的極限容量。

對策研究

        作為中國最有吸引力的城市之一，同時也作為國際上有較大影響力的大都市，上海未來還將對外來人口產生巨大吸引力。同時，和諧社會的建設又要求上海未來在民生和公共服務設施方面給予更大投入，其中必然包括土地投入。顯然，在土地使用方面的“總量和結構性失衡”，導致上海在人地關系的宏觀調控上陷入“兩難困境”：或控制或降低人口規模，或增加土地供給，但事實上二者可操作空間都很小。當務之急，上海要尋找到一條新的解決人地關系矛盾的切實可行之路。

        通過情景分析可看出，首先，上海人地矛盾雖然突出，但仍有“較大改善空間”，通過積極推進建設用地的優化調整，到2020年上海較現狀還是有望新增600萬人口的合理容量。

        其次，上海人地矛盾的核心是建設用地的結構性失衡和人口與建設用地的空間錯配，而測算表明現階段“改善的空間”主要在于新城的集約化開發。

        再次，不論加強外圍區域緊湊發展，還是產業用地結構調整，影響其順利推進的主要障礙基本上都是體制性的，根本解決人地矛盾需要“制度突破”。

        結合上述判斷，若要有效化解上海人地矛盾問題，需要以推進城鄉統籌為指導方針，重點聚焦市郊新興增長極培育和中心城區功能提升，從加速產業轉型、優化用地結構、提升利用效率、創新用地模式和適度調控人口規模等重點角度切入，通過推進土地集約利用和制度創新，有效破解現狀人地關系緊張困局，支持經濟社會長期可持續發展目標的實現。

        1.加快產業轉型，推進用地轉性

        一是結合產業轉型，擴大服務業用地規模。要加大對落后產能的淘汰力度，進一步加快制造業部門的收縮與服務部門的擴展，在對現有工業用地進行壓縮的基礎上，適度擴大服務業用地規模。

        二是逐步降低工業用地比重，增加民生用地。逐步壓縮工業、倉儲等生產性用地比例，適當提高公共基礎設施和生態用地比例，尤其要確保郊區、城郊結合部等地區對公共基礎設施和服務設施的用地需求，逐步形成符合上海打造宜居城市所要求的用地結構體系。

        三是用好用足農村用地，釋放更多利用空間。通過建立完善高效的城鄉土地一體化市場，將土地流轉、宅基地置換全部納入統一的城鄉建設用地增減掛鉤試點范圍，同時要建立一套有效的利益分配機制，讓農民、政府、開發商等不同利益主體都能獲得正常的利益。

        2.完善城市用地模式，創新土地使用制度

        一是高密度建設開發郊區新城。進一步推進郊區新城緊湊式集約化開發理念，增加基礎設施投資以及與民生相關的公共服務設施投入，加快促進產城融合發展，提升郊區新城土地容積率，提高郊區土地利用率和產出率，做好對外交通連接，使上海整體上形成一個有機高效的城市網絡群。

        二是提升中心城區土地復合功能。持續推進中心城區的改造與更新，充分利用城市規劃、建筑、能源和交通等領域的最新科技成果，積極探索土地混合用途開發，重視地下空間的開發利用和管理，提升土地復合功能。

        三是創新土地使用制度。以高密度緊湊型開發模式為導向，出臺地方性法規，適度突破國家及地方對建設用地尤其是工業倉儲用地建筑容積率上限規定，實行總量控制、分區調劑，同時，加快推進城市規劃、土地規劃和產業規劃“三規合一”。

        3.提高地均產出效益，突破產業發展瓶頸

        一是要加快推進存量土地資源二次開發利用。挖潛低效利用土地和閑置土地資源，通過土地置換，閑置廠房租賃回購等途徑，為引進優質項目提供發展空間，提高土地利用效率。

        二是鼓勵多種形式提高土地產出效率。通過政策激勵，鼓勵有條件的企業在原有廠房基礎上改擴建以適度提高建筑容積率；完善各類工業園區節約集約用地評價指標體系，從容積率、投資強度、土地產出率、綠地率等方面加強土地集約利用考核評價；對于處于落后產出水平的工業建設項目實行限入制，進一步提高工業園區土地產出強度；同時要建立完善的存量用地監測、監管機制，重視存量土地二次開發跟蹤管理。

        4.適度調控人口規模，緩解建設用地緊張

        一是要通過產業結構調整來優化勞動力結構。通過提高產業、項目門檻來遏止低端勞動力的過量流入，同時通過提高城市的宜居水平來吸引高端創新型人才。

        二是建立監控體系，形成動態預警。需要建立一套行之有效的與上海公共服務能力和宜居水平相適應的外來人口動態調控體系，對人口的過量過快涌入要有預警機制。

        三是通過“柔性居住證”與“剛性戶籍”互為補充的準入制度來適度控制人口。由于土地利用模式的優化、調整和創新是一個長期過程，不可能短期內一蹴而就，因此，上海仍然要依靠法律和行政手段，通過“柔性居住證”與“剛性戶籍”互為補充的戶籍準入制度，在引進人才的基礎上適度控制人口規模，以緩解上海作為特大型城市人地關系緊張的局面。

        （作者陶紀明系上海發展戰略研究所副所長；作者徐珺系上海發展戰略研究所副研究員；作者浦亦稚系上海發展戰略研究所助理研究員）