編者按：近期，上海正在編制新一輪城市總規，未來的土地利用問題是其中重要一環。其中的規土管理策略是：“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”。

        集約利用土地，提高用地產出效率，的確是上海的當務之急。究竟為什么急，急到何種程度？來自上海發展戰略研究所的學者陶紀明、徐珺、浦亦稚，用明確的數字，把現狀清晰地勾勒在我們眼前。

上海人口與建設用地發展現狀

        1、人口總量持續增長，近年有加速趨勢

        根據“六普”數據，上海2000年至2010年10年共增加661.15萬人，增長了40.3%，而2005年到2010年的5年間，人口增長速度更是顯著增加，年均增長率達到5.06%，年均凈增人口突破了100萬人。上海在2011年人口總量已經達2347.46萬人，以行政區劃看，上海已經成為世界上人口最多的大都市。

        2、建設用地總量逼近規劃極限，比重遠超國際大都市平均水平

        伴隨著常住人口總量快速增長，上海建設用地也呈現出快速擴張的態勢，建設用地自2000年以后基本都達到或超過了5%的年增幅，2005年后更是以5.5%的速度增長（除2008年外）。2009年上海建設用地總量為2836平方公里，根據國務院批復的《上海市土地利用總體規劃（2006-2020年）》及市規劃國土資源局關于本市區（縣）、鎮（鄉）兩級土地利用總體規劃編制成果的匯報，至2020年全市建設用地總規模為3226平方公里，屆時建設土地供應總量較2009年最多還可新增約390平方公里，平均每年可新增43平方公里，建設用地緊張狀態將長期持續。

        而國際對比可以發現，上海建設用地占城市陸域面積比重已經遠高于其他國際大都市，2009年這一比重為42.1%，到2020年將高達48%，遠高于國際大都市20-30%的一般水平。

上海人地矛盾的表現與癥結分析

        基于現狀分析，上海人口總量高與建設用地比重高的“雙高”格局構成了現在以及未來上海人地關系的總特征，如果人口增長勢頭不減，“十二五”及以后上海的人均建設用地將步入下行通道，人地矛盾將在公共服務、生態品質、產業發展乃至城市安全領域逐漸凸顯甚至激化，上述負面沖擊將直接影響到上海城市綜合競爭力的進一步提升。

        1、人地矛盾問題表現

        （1）生活用地供求失衡，宜居品質面臨“三重壓力”

        一是人口快速增長增加了城市交通用地和綠地的需求壓力。自2000年以來，為彌補歷史欠賬，上海在城市基礎設施，公共綠地、道路等方面的土地投入力度持續加大，人均水平也逐年上升。但與其他國際化大都市相比，上海仍存在較大差距。

        二是人口快速增長對居住用地帶來壓力。從1995年至2009年，上海常住人口增長56.31%，同期城鎮居住用地增長243.91%，幾乎是人口增長幅度的5倍。這里面盡管有一定歷史特殊性，但人口的增長將消耗居住用地卻是不爭的事實。橫向對比，2009年上海居住用地占建設用地比重為17.9%，遠低于大倫敦32.56%（2005）、紐約42.15%（2006）和東京都區部58.2%（2006）的水平。

        三是人口快速增長也增大了公共服務設施用地的壓力。事實上，自2000年以來人口規模的過快擴張，已降低了市民享有的基本公共服務水平，如醫療機構、小學及其他各類學校甚至出現了大幅下降。隨著上海高素質人口數量規模的逐年提升，高端公共文化設施的需求也會不斷加大，這些都將消耗大量新增建設用地。

        （2）生產用地擴張受限，經濟發展面臨“無地可用”

        和國際大都市相比，上海的工商業用地比重一直偏高，尤其是工業用地占建設用地比重已達到25.6%，而倫敦、紐約、東京等國際大都市一般都在5%以下。

        我們的測算表明，如繼續維持現有的生產用地擴張模式，要實現“十二五”期末的綜合經濟發展目標要求，工業和商業服務業新增建設用地需求將達到317.91平方公里，占到2020年所有可供新增建設用地的82%，遠遠超出可能的土地供給。而“十三五”期間，即使經濟增速降為年均5%，而所有新增建設用地用都于工業和商業服務業，可供建設用地仍將出現143平方公里的缺口。由此可見，如不及時調整上海建設用地使用方式，上海經濟發展將因無地可用而面臨巨大的下行風險。

        2、人地矛盾癥結分析

        90年代以來，上海走的是一條依靠土地、資金投入來推動經濟增長的粗放型發展道路，土地一直被各級政府視為發展經濟最基本和最重要的手段。因此，盡管上海的常住人口總量在快速增長，但上海土地城市化的進程卻展現出更為迅猛的速度。從1994年到2009年，上海人均建設用地面積由112.82 平方米/人穩步增加到的128.04 平方米/人，土地擴張的速度遠高于人口擴張的速度。

        從國際比較看，上海人均建設用地遠高于發達國家人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的水平，也遠高于與上海自然稟賦相類似的香港（37平方米/人）和東京（44平方米/人）這樣的國際大都市。

        因此上海人地矛盾一方面表現在總量上，即經濟增長過于依賴土地投入，土地幾乎被各級政府視為“免費的午餐”，儲備用地嚴重不足；但另一方面，也是更重要的，上海人地矛盾更主要體現在結構上，是建設用地的利用結構和利用效率導致了人地關系的緊張。主要表現在以下方面：

        （1）用地結構不盡合理

        和國際大都市相比，上海的建設用地存在顯著的結構性失衡，突出表現為“兩高一低”：首先是農村建設用地占總建設用地比例過高，到2009年上海仍有49%的建設用地沉淀在農村集體用地中，且布局分散零亂，閑置土地較多，這一塊土地如何激活并節約集約利用，是關乎上海未來健康和可持續發展的重大課題。其次是工業用地占比過高，2009年上海工業用地占建設用地比重為25.6%，而倫敦、紐約、東京等國際大都市一般都在5%以下。

        另一方面，反映城市生活水平和宜居程度的用地比重則嚴重偏低，2009年上海居住、交通、綠地三類用地占比為37.5%，大約是東京、紐約和倫敦的一半左右，而教育醫療文化等公共服務用地占比為4%，是東京的1/3，香港的1/4，比其他幾個國際大都市低一半左右。

        （2）土地產出效率較低

        2009年上海建設用地的產出效率為0.89億美元/平方千米，與紐約、倫敦、東京等國際大都市有顯著的差距，大約是紐約和香港的1/9，東京的1/16，大倫敦的1/2。其中，工商業用地產出效率大約是東京的1/45，大倫敦的1/14，香港的1/7。而工業用地產出效率又顯著低于商服用地，即使與國內一些大城市相比，上海工業用地的產出效率也不占優勢，2007年上海每平方公里產出的工業總產值為29.14億元/ 平方千米，與北京相當，較深圳、蘇州、廣州等城市低許多。這體現出上海工業仍然是一種較典型的資本土地密集型的重化工業體系，距離自主創新、高附加值的新型工業體系的要求存有較大差距。

        （3）人地關系空間錯配

        考察人均建設用地水平的空間分布，可以發現存在明顯的“空間錯配”現象：中心城區占用的建設用地較少，但卻容納了大量常住人口，而郊區的人地比例關系則剛好相反，因而形成了郊區人均建設用地數倍于中心城區的現象。

        另一方面，從建設用地地均產出水平的空間分布考察，可以發現建設用地的產出效率由中心向外圍呈現出明顯降低的態勢。2009年上海中心城區建設用地的地均GDP為21.9億元/平方米，而非中心城區的地均GDP僅為4.5億元/平方米，二者相差近五倍，并且距離中心城區越遠，地均產出效率就越低。

        （作者陶紀明系上海發展戰略研究所副所長，徐珺系上海發展戰略研究所副研究員，浦亦稚系上海發展戰略研究所助理研究員）