醫(yī)院預(yù)約掛號(hào)、交通罰款繳納、個(gè)人所得稅申報(bào)……越來越多的公共服務(wù)可以通過移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)獲取，這使得老百姓和企業(yè)能夠足不出戶和隨時(shí)隨地辦理業(yè)務(wù)，也使得公共服務(wù)的滿意度和獲得感大大提升。

以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為代表的數(shù)字政府建設(shè)，日益表現(xiàn)為政府與企業(yè)的合作共建，即采取政府與社會(huì)資本合作（PPP）來開發(fā)、運(yùn)營和維護(hù)移動(dòng)政務(wù)服務(wù)。但是，政府會(huì)在什么情況下同企業(yè)開展合作，以及如何有效推動(dòng)政府和企業(yè)共建數(shù)字政府，卻是一個(gè)值得關(guān)注的重要問題。

最近，筆者與中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授鄭躍平在《國際行政科學(xué)評(píng)論》發(fā)表的論文，對(duì)政府與企業(yè)合作共建數(shù)字政府的問題進(jìn)行了研究。我們發(fā)現(xiàn)，地方政府的技術(shù)能力同政企合作存在倒U型的曲線關(guān)系，即相對(duì)于技術(shù)能力較弱和較強(qiáng)的地方政府而言，技術(shù)能力居中的地方政府更樂于同企業(yè)合作。

隨著智能手機(jī)的日益普及，人們對(duì)通過手機(jī)辦理政務(wù)服務(wù)的需求越來越強(qiáng)。在政府提供的移動(dòng)政務(wù)服務(wù)中，基于企業(yè)或同企業(yè)合作的情況日益增多，并成為數(shù)字政府的主流模式。2018年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在各類“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)中，支付寶或微信提供的“城市服務(wù)”的用戶使用率最高，占比42.1%。其次，政府微信公眾號(hào)的用戶使用率占23.6%，政府網(wǎng)站的占19%，政府手機(jī)端應(yīng)用占11.6%，而政府微博占9.4%。

從上述數(shù)據(jù)可以看出，政府和企業(yè)合作提供的移動(dòng)政務(wù)服務(wù)，得到了更多的用戶青睞，而政府自身建設(shè)的平臺(tái)則沒有得到有效使用。相對(duì)來說，企業(yè)特別是大型互聯(lián)網(wǎng)公司打造的移動(dòng)客戶端，無論是在技術(shù)能力和界面友好性，還是在用戶基礎(chǔ)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)方面，都具有更強(qiáng)的平臺(tái)屬性和技術(shù)優(yōu)勢。這使得同企業(yè)合作成為移動(dòng)政務(wù)服務(wù)的發(fā)展趨勢，也使得越來越多的地方政府選擇“企業(yè)搭臺(tái)，政府唱戲”。

企業(yè)之所以樂意和政府合作，就在于可以通過接入政務(wù)服務(wù)而提高用戶信任、用戶規(guī)模和市場占有率。當(dāng)然，政府和企業(yè)合作共建移動(dòng)政務(wù)服務(wù)，也存在不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)和障礙，這包括企業(yè)逐利導(dǎo)致的數(shù)據(jù)泄露、政府采購過程中的腐敗風(fēng)險(xiǎn)、雙方合作效率可能不高等。因此，要避免政企合作走向政企合謀，使移動(dòng)政務(wù)服務(wù)的合作共建難以為繼。

對(duì)于移動(dòng)政務(wù)服務(wù)的建設(shè)和運(yùn)營而言，技術(shù)能力不可或缺。技術(shù)能力不僅指同技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備、系統(tǒng)等，而且指圍繞技術(shù)而發(fā)展起來的人力資源和組織架構(gòu)。我們認(rèn)為，政府技術(shù)能力和移動(dòng)政務(wù)服務(wù)的PPP之間會(huì)存在倒U型的曲線關(guān)系，而不是簡單線性關(guān)系。

一些地方政府之所以會(huì)選擇和企業(yè)合作共建移動(dòng)政務(wù)服務(wù)，主要原因是技術(shù)能力不足。這使得政府部門不得不尋求企業(yè)的幫助，藉此彌補(bǔ)其技術(shù)能力上的短板。相對(duì)來說，技術(shù)能力較強(qiáng)的地方政府可以自建系統(tǒng)，但是也會(huì)選擇和企業(yè)合作。這是因?yàn)檫@些地方政府對(duì)于信息技術(shù)的發(fā)展趨勢有較強(qiáng)的前瞻意識(shí)，能夠同技術(shù)企業(yè)達(dá)成共識(shí)和相互信任，因此更有助于推動(dòng)移動(dòng)政務(wù)服務(wù)的PPP。

同技術(shù)能力較弱或較強(qiáng)的地方政府相比，技術(shù)能力居中的地方政府則是“高不成低不就”，面臨左右為難的尷尬境地。一方面，這些地方政府的技術(shù)能力不差，完全可以自行開發(fā)和運(yùn)營移動(dòng)政務(wù)服務(wù)，但是在進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量方面會(huì)面臨瓶頸。另一方面，這些地方政府要想和企業(yè)合作，就必須進(jìn)一步提升技術(shù)能力，特別是更新或淘汰既有的設(shè)施、設(shè)備和系統(tǒng)。這使得地方政府同企業(yè)合作的沉沒成本較高，也使得其合作的動(dòng)力不足。

我們以某互聯(lián)網(wǎng)公司開發(fā)的“城市服務(wù)”為例，研究地方政府技術(shù)能力對(duì)移動(dòng)政務(wù)服務(wù)PPP的影響。這種政企合作模式不是單純的外包或采購，而是政府利用企業(yè)搭建的技術(shù)平臺(tái)提供政務(wù)服務(wù)，因此是一種混合模式的移動(dòng)政務(wù)服務(wù)。老百姓通過企業(yè)的移動(dòng)客戶端進(jìn)入平臺(tái)，在平臺(tái)上可以像網(wǎng)購一樣選擇和使用各類政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目。

在“城市服務(wù)”平臺(tái)上有上百個(gè)政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目可以選擇，我們以各地政府開通的項(xiàng)目數(shù)量來衡量PPP的合作深度。對(duì)中國290多個(gè)地級(jí)市的研究顯示，各地在使用移動(dòng)政務(wù)服務(wù)的PPP模式方面差異很大。一些地區(qū)的移動(dòng)政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目多種多樣，而其他地區(qū)則乏善可陳。

我們以第三方機(jī)構(gòu)對(duì)各地政府網(wǎng)站績效評(píng)估得分來衡量其技術(shù)能力。研究顯示，地方政府的技術(shù)能力的確同移動(dòng)政務(wù)服務(wù)的PPP模式存在倒U型的曲線關(guān)系。與此同時(shí)，行政級(jí)別較高、數(shù)字政府創(chuàng)新能力較強(qiáng)、人口規(guī)模較大和互聯(lián)網(wǎng)滲透率較高的城市，也更傾向于采用PPP模式來提供移動(dòng)政務(wù)服務(wù)。當(dāng)本省其他城市大力推動(dòng)移動(dòng)政務(wù)服務(wù)的政企合作時(shí)，地方政府也會(huì)在壓力驅(qū)動(dòng)下加快發(fā)展移動(dòng)政務(wù)服務(wù)。

這項(xiàng)研究表明，移動(dòng)政務(wù)服務(wù)的PPP模式同地方政府的技術(shù)能力高度相關(guān)。先發(fā)優(yōu)勢明顯的地區(qū)在推進(jìn)移動(dòng)政務(wù)服務(wù)方面更傾向于和企業(yè)合作，并進(jìn)一步擴(kuò)大其在數(shù)字政府領(lǐng)域的領(lǐng)先優(yōu)勢。在數(shù)字政府建設(shè)方面起步較晚的地區(qū)則可以輕裝上陣地發(fā)展移動(dòng)政務(wù)服務(wù)，也容易實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)的“彎道超車”。對(duì)于技術(shù)能力“高不成低不就”的地方政府，則需要考慮通過適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制來推動(dòng)移動(dòng)政務(wù)服務(wù)的政企合作。

（作者馬亮為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授，研究方向：政府創(chuàng)新、數(shù)字治理與績效管理，出版《目標(biāo)治國：官員問責(zé)、績效差距與政府行為》、《公共治理的向度》等著作。）