一、金融監管政策何以增多？

改革開放40余年來，金融創新一方面帶動了中國經濟體制改革過程中資金的融通效率，起到促進經濟增長的“催化劑”作用，但在另一方面，在普遍肯定以“破”為“立”的改革開放大背景下，在持續的金融創新的過程中又時常出現市場參與主體為了自身利益而規避監管進行監管套利的不良意圖，金融創新這種原本作為扶持實體經濟發展之工具的邊界與尺度不斷遇到“合法”與“合理”的挑戰。

由此，出于對保護金融市場穩定性的初衷，我們不難發現在過去四十多年的金融監管進程中，如同大多數與經濟有關的立法一樣，在遵循“急用先立”“有總比沒有強”的想法下，我們也為處于新興發展的金融市場推出了諸多的監管規則，這些監管規則在形式上多是在《人民銀行法》《商業銀行法》《證券法》《信托法》《保險法》的名義下單獨或聯合發布的“通知”“指導意見”“規定”“細則”等政策性文件。

這些金融監管政策要么是針對特定歷史時期的特定現象，要么是因為風險事件所暴露出的問題而進行的制度供給，其可能在一定時期內符合特定的監管目標需求。但更大的問題在于，以政策驅動的監管往往會因為金融市場環境或者博弈方式的變化而重新變成難以適用，從而使得監管部門需要再次訂立新的監管政策以應對新的市場環境。在此背景下，縱觀我國金融改革開放歷程，以監管政策為主要構成的“金融監管規則”的立、改、廢的周期和頻率高于世界平均水平，甚至有些監管政策跟著其時的市場環境不斷變化，陷入循環反復的怪圈。

二、“運動式”監管的弊端何在？

金融法律理論認為，法律的不穩定性可能是造成金融危機的一個重要的根源，因為現代金融最為重要的典型化事實是：

第一，金融資產是根據法律而形成的；

第二，法律導致了金融的不穩定性；

第三，償付方式有先后次序，這說明金融有內在的等級之分；

第四，法律的約束力及合同承諾與金融等級之間負相關。

法律對金融體系的外圍有約束力，而對金融體系的核心和尖端領域的約束力則相對更有彈性。在這樣的語境下，即便是制訂時考慮得最為嚴密的監管政策也可能無法適用于那些有意繞開監管的行為，這也就產生了“現代金融活動的復雜性在本質上是歸究于監管復雜的結果”的學術性批判，因為在政治因素考量、法律碎片化和監管變動的三種變量因素下都會造成理想狀態下金融監管的“失重”，這種失衡的監管在特定情況下反而會成為埋下金融風險的監管誘因。

在這三個金融風險的監管誘因中，頻繁的監管政策調整和監管措施失當會對監管的公信力產生影響，而且僅僅依靠不時推出的政策、指令或文件不足以推動形成一個具有良好預期互動與信息溝通的制度體系，依靠這樣的政令或政策監管手段也不足以構成良性的監管制度。由于監管政策存在不受立法程序束縛的易變性，這使得金融監管機構有可能也會基于監管者自身短期的監管利益而使得監管政策經常變化。一方面這些監管政策很容易隨著監管人員的改變而發生變化，導致監管經驗和監管教訓都難以得以傳承；另一方面市場主體會以一種新的“創新”繼續逃避監管政策，從而使得相當一部分監管規則被市場所規避，成為一紙空文，造成法律適用的虛無。而且從市場的整體感受而言，過多的干預或者監管會隨著時間的推移降低市場參與者對于風險的謹慎程度，從而進一步為產生越來越多在形式上具有保護投資者的目的性但卻承擔昂貴成本的監管提供了“正當”的理由。

三、以效果為導向的監管目標如何實現？

在金融監管方面，監管者不應該干涉市場上各個主體對于自身行為后果的自我判斷，市場參與人應該自行承擔錯誤并吸取教訓，政府不應該為市場主體的錯誤“買單”。此時能夠影響行為主體對自身行為法律后果的可預期判斷就顯得至關重要，否則金融監管的結果將始終存在不確定性。

在金融市場發達國家或地區，對于金融監管穩定性的預期往往是以最為穩定的法律形式對外呈現，即便存在金融監管機構制訂的監管規則，這些監管規則也是嚴格依據于法律授權中所限定的范圍，從而使得監管規則具有強制性、穩定性和可預期性的特點，確保了不同立法或監管部門之間以及監管歷史前后的一致性。在“依法監管”而非“依政策監管”的背景下，金融市場監管的立足點應是“法律”而非“政策”，監管行動應該給予市場主體明確的制度預期，不讓市場主體對監管政策有著“朝令夕改”的擔心。

在有法可依的前提下，我們也還必須強調有法必究和執法必嚴，因為空有監管的法律規范并不起作用，更為重要的是通過對法律規范的執行能夠真真切切地影響到金融市場參與各方主體的行動成本，并進而通過“成本-收益”的比較首先按照市場化的方式約束博弈主體的行為選擇。

這就要求：

其一，必須確保既有法律的尊嚴。也就是說如果已經有既存的法律，我們必須確保現行的法律得到執行，這種對現存法律的嚴格執法是使得市場主體對于執法機關、司法機關執行法律保持敬畏，對自身行為后果產生預期的重要方式，一旦違反現行法律必定受到追究或懲罰，這樣就可以形成很好的監管預期。

其二，為了改善金融法律的可執行性和穩定性，除了及時修訂相關法律之外，立法者還需要把一些基礎的理念、基礎的思想通過法律的形式固定下來，讓法律具有很大的包容性和擴展性，因為法律的相對穩定性和法律解釋可擴張的靈活性也是非常重要的。

其三，值得注意的是，盡管法律應該具備有相應的穩定性，但如果意識到在“新興+轉軌”的金融市場特點下，金融市場行為的變化頻率和發展速度遠遠高于經歷過幾百年、甚至幾千年歷史沉淀的行政法、刑法和民法體系，而由此使得新興市場國家要制定出詳盡周密的金融法律規范幾乎沒有可能。因此，立法者不應當僵化地抱守“法律穩定性”的觀點，對于不適應市場環境和束縛市場發展的法律制度還是應該抱有“當改則改”的態度，不囿守于所謂的立法傳統和博弈過程，金融立法工作應該隨時依據金融創新過程所發生的情況和問題而隨時得以修改，以適應變動中的監管需求。因為與那些未經特定的立法程序而經常變動的監管政策不同，法律自身的變化不是僅僅依賴于金融監管部門的一家之言，相反通過立法程序和立法技術的保障，可以使得不同的市場主體均有機會參與到法律的制度和修改之中，并使之形成各方主體應該遵守也愿意遵守的最大公約數。

在此意義上，我們認為，未來金融市場的有效監管，必須依靠將監管措施與監管手段上升到法律層面或法律授權的層面，通過具有法律約束力的制度設計引導市場的預期，從而以具有強制性效力的法律約束或規范市場主體的私利性行為，推動能被市場所普遍尊重的規則的形成與遵守，而不再依賴于金融行政監管部門不時變化的監管政策來實現對于金融市場的規范與發展。

（作者鄭彧為華東政法大學國際金融法律學院教授，法學博士）