跨區域產業園區往往是城市間合作發展的結果。一般認為，跨區域產業園區是兩個相互獨立的行政地區突破行政區劃限制，為實現資源優勢互補在某一行政區域內或兩地毗鄰交界處建立的產業園區。

長三角跨區域產業園區的發展歷程

2003年—2006年：零星探索階段。2003年，江蘇省江陰、靖江兩市跨市跨江聯合投資建設“江陰-靖江工業園”，被普遍認為是國內最早建立的跨區域產業園區，拉開了長三角跨區域產業園區建設的序幕。這一階段，長三角跨區域產業園區數量不多、規模不大，以地方小范圍創新摸索為主。

2006年—2016年：省內區域協調建設階段。2006年，為振興蘇北地區，縮小省內發展差距，江蘇省在全面總結江陰-靖江工業園經驗的基礎上做出“南北掛鉤共建蘇北開發區”決策，先后出臺《省政府關于促進蘇北地區加快發展的若干政策意見》、《關于支持南北掛鉤共建蘇北開發區政策措施》等相關意見，確立蘇南蘇北10個地級市結對合作，鼓勵蘇南地區勞動密集型產業向蘇北轉移，先后成立蘇宿工業園、蘇通工業園、蘇鹽合作產業園等省內跨區域產業園區。

上海市自2008年起加快產業騰籠換鳥，傳統產業逐步向毗鄰城市（如海寧、南通等）轉移，以上海市國企、區級政府為主體與毗鄰城市共建跨區域產業園區，如上海楊浦（海安）產業園、上海外高橋（啟東）產業園、市北高新（南通）科技城等。

浙江省從2012年起，以“山海協作”共建產業園為項目化抓手深化開展“山海協作工程”，在衢州、麗水有條件的縣（市、區）啟動首批9個省級山海協作產業園建設，先后建立松陽-余姚山海協作產業園、蓮都-義烏山海協作產業園等。同年，安徽省印發《關于合作共建皖北現代產業園區的實施方案》，推進皖江三城市與皖北三城市“結隊合作”，開啟省內共建園區的新征程。

三省一市成立的部分跨區域產業園

2016年—至今：一體化創新融合階段。2016年，國務院通過《長江三角洲城市群發展規劃》，長三角城市群概念得以明確，區域內城市間合作發展明顯提速。2017年，國家發改委等八部門聯合印發《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，在國家層面對跨區域產業園區建設給予認可。2019年，國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，指出要推進跨界區域共建共享，加強省際間產業合作，共建省際產業合作園。

國家和江浙滬皖關于產業園區合作的主要文件

國家對跨區域產業園區建設的肯定，伴隨著長三角一體化進程不斷深化，各類產業要素在長三角地區間流動明顯加快，長三角跨區域產業園區建設發生三大明顯變化：

一是跨區域產業園區建設的范圍從省內合作走向省際合作，如宣城·新塘羽絨產業園、中新嘉善現代產業園、嘉定工業區溫州園等；二是以創新資源要素流動為特點的產業園開始建立，“反向飛地”逐步興起，如衢州海創園、嘉善國際創新中心（上海）、溫州（嘉定）科技創新園等都是以“研發在上海、轉化生產在當地”的模式進行開發建設；三是品牌輸出、市場化運作成為臨港集團、中新集團等知名園區運營商的主要模式，如滬蘇大豐產業聯動集聚區、中新嘉善現代產業園等。

長三角跨區域園區的主要模式

跨區域產業園區本質上屬于產業園區的特殊形式。一般來講，對于產業園區的分析需要把握兩個關鍵環節，即成立和運營。由于跨區域產業園區地跨不同行政區域，行政邊界的存在決定了兩地政府的支持對建立跨區域產業園區具有至關重要的意義。在此前提之下，根據園區倡議成立主體和主導運營主體兩大維度，可以將長三角跨區域產業園區分為三大類型：政府發起成立、政府主導運營；政府發起成立、企業主導運營；企業發起成立，企業主導運營。

長三角跨區域園區的合作動力

結合長三角跨區域產業園區的實踐，本文發現政府的聯合支持是跨區域產業園建設的直接推動因素，而其背后更多隱含著政府對地方經濟發展和利益的訴求：一方面經濟相對發達地區受限于土地空間資源限制、產業轉型升級等實際需求，在政府引導下企業有向周邊相對欠發達地區轉移發展的意愿；另一方面，經濟相對欠發達地區，擁有較低的土地成本、勞動力成本和生活成本，地方政府同樣擁有“梯度趕超”的現實訴求。兩地之間由于經濟發展差異所帶來的資源互補、規模擴張、腹地擴大、成本降低、品牌共享等因素成為跨區域合作園區建立的內在動力。這種基于地方利益訴求而成立的產業園區更多表現為省際間跨區域合作園區，如漕河涇海寧分區、市北高新（南通）科技城、上海外高橋（啟東）產業園、中新蘇滁現代產業園等。

同時，隨著政府、企業等主體對跨區域產業園區的認知進一步加深，創新資源要素漸漸成為跨區域產業園區建立的重要動力之一，夢想小鎮滬杭創新中心、諸暨島、寧波慈溪（杭州）創新飛地等“反向飛地”逐漸在各地興起即為很好的例證。

圖為跨區域產業園區合作動力分析

長三角跨區域園區的未來趨勢

綜合上述典型案例的分析，本文認為隨著政府與市場兩大合作動力的相互交織變化，未來長三角跨區域產業園區的發展將呈現三大趨勢：

一是兩地政府支持仍然是推動跨區域產業園區成立的重要因素，但行政力量直接推動將成為發展過去式，政府今后將更多尊重市場規律鼓勵支持跨區域產業園區建設。

作為跨區域產業園區，行政區劃的存在意味著政府仍將起到非常重要的推動作用。但是隨著長三角一體化進程進一步加快，城市間的單體競爭演化為都市圈與都市圈、城市群與城市群之間的競爭，城市間要素流動壁壘將逐漸被打破。

在這種背景下，近年來單純依靠行政指令式推動的跨區域產業園區出現式微。而在政府引導下市場化運作的跨區域產業園區將會得到進一步發展。面對跨區域產業園利益分享機制的失靈現象，本文認為可以探索推廣“基金+基地”的合作方式，由兩地共同成立園區開發公司，通過設立產業投資引導基金，，按照出資比例形成投入共擔、利益共享的合作模式。

二是創新鏈產業鏈的雙向協同發展愈來愈成為跨區域產業園區建設發展的意義所在。

隨著長三角城市之間的經濟發展水平逐步提升，城市間產業能級差距不斷縮小，單純的產業轉移已不再是建立跨區域產業園區的主要目標。在長三角各城市都追求高端產業引領，大力發展戰略性新興產業的背景下，圍繞新興產業領域的產業鏈分工協作、不同城市間創新資源要素的聯合與互補，對等建立雙向跨區域產業園區將成為新模式。事實上，長三角已經有部分城市開始探索這一新模式，例如，2018年，上海嘉定區與溫州市按照“研發在嘉定，轉化在溫州”的原則，在嘉定共同設立科技創新園，在溫州共同設立嘉定工業區溫州園，溫州企業在嘉定借力創新，而嘉定企業可以在溫州拓展生產基地，將上海科創資源與溫州制造業優勢無縫對接。

三是在政府和市場因素的交織變化下，帶有地方色彩的產業新城運營商會成為跨區域產業園區建設的主力軍。

當政府由行政指令轉向為鼓勵和引導，市場的推動力量從經濟梯度差異變為產業鏈分工合作，跨區域產業園區的發展目標也將從傳統的產能梯度轉移轉向追求更高層次的產業鏈互嵌式發展，以及創新要素的多元化融合。同時，跨區域產業園區的發展也不再是原來單純追求產業發展的1.0版本，而是更多強調產城融合的理念，以產促城，帶動園區周邊整體提升。這將對園區開發主體的建設和運營能力提出更高要求和挑戰。在此背景下，鏈接政府與市場、掌握大量招商資源的大型產業新城運營商會成為下一階段跨區域產業園區開發建設的重要主體，這在一定程度上將更加有利于長三角產業鏈的統籌和聯動。

（作者張舒愷、許倩茹、韓慶供職于上海中創產業創新研究中心）

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學重點研究基地·中國現代城市研究中心、上海市創新基地長三角區域一體化研究中心和澎湃研究所共同發起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調研報告，呈現務實政策建議。