澎湃新聞 王基煒 制圖

發(fā)揮中心城市的優(yōu)勢(shì)區(qū)域帶動(dòng)作用符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律，也是國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)涵。上海定位為卓越的全球城市，引領(lǐng)長(zhǎng)三角一體化、提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力責(zé)無(wú)旁貸，在后疫情時(shí)代的復(fù)雜經(jīng)濟(jì)背景下尤為迫切。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，依靠上海目前的能級(jí)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，提高承載力勢(shì)在必行，這也是中央關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求。

一、當(dāng)前大城市承載力不能承受之重

人口承載力是城市承載力主要內(nèi)容。

一般認(rèn)為，資源和環(huán)境對(duì)人口承載力具有“剛性”約束。然而這種“剛性”并非一成不變。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市場(chǎng)的交換機(jī)制有助于互通有無(wú)，緩解資源和環(huán)境的制約作用；先進(jìn)的技術(shù)和城市管理水平可以通過(guò)提高效率，進(jìn)而提高人口承載力。因此，從上海自身來(lái)看，不存在資源剛性約束，主要問(wèn)題在于，隨著人口規(guī)模增加，集聚不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題越來(lái)越突出，交通擁堵、地價(jià)高企、環(huán)境污染加劇，城市宜居性降低。這對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和管理服務(wù)水平提出嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

在未來(lái)可見的時(shí)期內(nèi)，上海的人口增長(zhǎng)會(huì)在一定程度上放緩，人口老齡化會(huì)日益加深，這將造成勞動(dòng)力短缺問(wèn)題，遏制創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。我們對(duì)全國(guó)省會(huì)城市的計(jì)量分析也顯示，平均來(lái)看，省會(huì)城市人口規(guī)模增加已經(jīng)導(dǎo)致勞動(dòng)生產(chǎn)率不再符合規(guī)模報(bào)酬遞增的集聚經(jīng)濟(jì)規(guī)律了。

上海作為全國(guó)“改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”，面臨著應(yīng)對(duì)全球競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展和助推上海自身服務(wù)能級(jí)提升的重要使命。實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)需要更多的人才和新鮮血液的注入，為城市發(fā)展帶來(lái)更大的活力，發(fā)揮上海更大的輻射帶動(dòng)作用。

如何破解人口承載力不足和人才需要旺盛的矛盾呢？提高城市承載力是“十四五”期間的重要任務(wù)。

二、多中心結(jié)構(gòu)是提高城市承載力的重要空間組織形式

增強(qiáng)城市人口承載力的措施包括加快建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提高城市管理服務(wù)能力。

通過(guò)上海和東京的對(duì)標(biāo)來(lái)看，東京都市圈比上海在同樣面積的范圍內(nèi)承載了更多的人口，重要原因就是，東京具有更高密度的大容量快速軌道交通網(wǎng)絡(luò)和更具效率的公共服務(wù)管理能力。在這兩方面上海都要補(bǔ)課，進(jìn)一步加大中心城區(qū)地鐵和其他形式軌道交通密度，也要盡快引入擁堵收費(fèi)等城市交通管理措施。不過(guò)，這些措施的作用不是無(wú)限的，要受制于財(cái)力、技術(shù)和管理水平制約。因而，超大城市也往往會(huì)在一段時(shí)期內(nèi)對(duì)人口有一個(gè)總量上的約束，以緩解建設(shè)和管理上的緊張。

提高城市承載力還可以從優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)入手，構(gòu)建多中心城市空間結(jié)構(gòu)是平衡發(fā)展和緩解大城市病的兩全之策。

我們針對(duì)全國(guó)地級(jí)及以上城市的大樣本計(jì)量分析有一個(gè)重要發(fā)現(xiàn)，多中心的就業(yè)空間結(jié)構(gòu)可以提高（經(jīng)濟(jì)）最優(yōu)城市規(guī)模，即：對(duì)小城市來(lái)說(shuō)，單中心結(jié)構(gòu)具有最高的經(jīng)濟(jì)新績(jī)效，但對(duì)大城市來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率最優(yōu)離不開多中心空間結(jié)構(gòu)的支撐。

關(guān)于作用機(jī)制，我們的研究進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，多中心城市空間結(jié)構(gòu)有助于緩解大城市交通擁堵，降低空氣典型污染物濃度，平抑城市極端高地價(jià)，從而減輕集聚不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，使得城市可以承載更大的人口總量，也使得集聚經(jīng)濟(jì)和集聚不經(jīng)濟(jì)的凈收益達(dá)到最大化。

對(duì)上海來(lái)說(shuō)，中心城區(qū)擁擠不是因?yàn)槿颂嗔?，而是人口分布過(guò)于集中，一半常住人口集聚在土地占十分之一的中心城區(qū)。通過(guò)功能疏解和多中心構(gòu)建，可以使人口和就業(yè)均衡布局，徹底減輕這一壓力。這進(jìn)而會(huì)緩解當(dāng)前上海人口增速減緩帶來(lái)的老齡化和勞動(dòng)力紅利日益消失的壓力，同時(shí)通過(guò)多樣化人口的引入帶來(lái)更多的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

三、提高上海城市承載力的對(duì)策建議

在實(shí)踐中，北京建設(shè)通州副中心即屬于多中心城市空間戰(zhàn)略。上海也曾經(jīng)規(guī)劃過(guò)重點(diǎn)新城，早在1999年的總體規(guī)劃（《上海市城市總體規(guī)劃（1999年—2020年）》）中就提出了多中心思路，只是沒有在實(shí)施中給與足夠政策支持。

“十四五”期間，上海應(yīng)該總結(jié)教訓(xùn)，借鑒世界各國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)，選擇有條件的新城或片區(qū)培育發(fā)展成為次中心城市，疏散中心城區(qū)的非核心功能口，打造足以承載更多人才的多中心發(fā)展空間；同時(shí)依托更多更快的大容量軌道交通工具支撐中心城區(qū)和次中心城市同城化，促進(jìn)各城市（區(qū)）之間在功能和產(chǎn)業(yè)上的專業(yè)化分工協(xié)作，在增強(qiáng)人口承載力的同時(shí)提升城市能級(jí)。

首先，大力推進(jìn)多中心空間架構(gòu)。

上海早在1999年的總體規(guī)劃中就提出打造新城，構(gòu)建“多軸、多層、多核”的多中心體系。但又經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，中心城區(qū)“一城獨(dú)大”的局面并沒有根本改變，郊區(qū)的次中心普遍規(guī)模不足、吸引力較弱，也無(wú)力承擔(dān)更多的功能和人口。其中一個(gè)重要原因是，政策在空間上不夠聚焦，多個(gè)次中心會(huì)分散資源，每一個(gè)次中心都是小而全，形成不了足夠大的規(guī)模和功能。

北京在2004年編制的總體規(guī)劃（《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》）中提出的三個(gè)重點(diǎn)新城（通州、順義、亦莊）間選擇通州作為行政副中心，其目的是集中力量做大一個(gè)副中心城市。上海的最佳戰(zhàn)略選擇也是集中資源和要素，在新近出臺(tái)的“十四五”規(guī)劃建議中提到的五個(gè)新城（嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯）以及臨港新片區(qū)等潛力區(qū)域中選擇發(fā)展一到兩個(gè)次中心城市，盡快上規(guī)模，上檔次。

上海要建成全球城市，代表國(guó)家參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，還必須突破有限的市域空間，與近鄰的長(zhǎng)三角城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展，構(gòu)建一個(gè)多中心的都市圈。上海的空間實(shí)力中心將由原來(lái)一個(gè)中心城升級(jí)為具有多個(gè)高能級(jí)中心的超大城市區(qū)域。這將不僅使其作為全球城市的能級(jí)迅速提升，也有利于上海發(fā)揮作用的空間拓展到長(zhǎng)三角，增強(qiáng)整個(gè)長(zhǎng)三角在全球城市群中的競(jìng)爭(zhēng)力。

其次，壯大快速軌道交通支撐。

國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)高密度城市區(qū)域來(lái)說(shuō)，推動(dòng)多中心結(jié)構(gòu)形成的一個(gè)重要條件是建立起與多中心功能布局相適應(yīng)的快速軌道交通體系。上海目前地鐵線路已經(jīng)成網(wǎng)，但缺乏像東京那樣的聯(lián)系核心城市與周邊城市的跨城快速大站軌道交通，例如由日本鐵道公司集團(tuán)（JR）旗下東日本旅客鐵路公司（JR-EAST）運(yùn)營(yíng)的東京JR線。    

地鐵由于站點(diǎn)密度大、通勤時(shí)間長(zhǎng)、成本高等原因，難以滿足中心城市與次中心城市的大容量快速通勤要求，無(wú)法代替市郊鐵路。上海多中心空間結(jié)構(gòu)的形成，需要以快速城際軌道交通連接主中心和次中心城市以及次中心城市之間，使整個(gè)市域建立在一小時(shí)通勤時(shí)耗的軌道交通支撐體系上。

其中，加快中心城區(qū)到臨港的一站式快速軌道交通建設(shè)，是盡快做大做強(qiáng)臨港副中心城市和形成全市多中心結(jié)構(gòu)的當(dāng)務(wù)之急。臨港新片區(qū)絕不僅僅是一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，更應(yīng)該是一個(gè)“有人氣”的新城市。臨港遠(yuǎn)離中心城，交通不方便，人氣不足，這是多年以來(lái)臨港重點(diǎn)新城發(fā)展不起來(lái)的瓶頸。盡管已經(jīng)有了地鐵線，但由于站站停，耗時(shí)太長(zhǎng)。如果建成了一站式快速軌道交通，則會(huì)大大提高臨港的交通可達(dá)性，這里的人氣和土地區(qū)位價(jià)值都會(huì)快速提升，新片區(qū)發(fā)展就有了堅(jiān)實(shí)的支撐，其效果要比其他政策更加立竿見影。

第三，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化分工協(xié)作和職住均衡。

在多中心城市空間格局中，主中心和次中心只有根據(jù)自身資源的整體比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展各具特色的主導(dǎo)功能，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、專業(yè)化分工協(xié)作，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)家威廉·阿郎索（William Alonso，1933—1999）意義上的規(guī)模互借和功能互借，提升整體經(jīng)濟(jì)承載能力。

鑒于現(xiàn)有中心城區(qū)承擔(dān)了金融中心、貿(mào)易中心功能，次中心城市可以考慮承擔(dān)科創(chuàng)中心職能，成為張江之外的科創(chuàng)中心重要載體。上?？苿?chuàng)中心需要多個(gè)載體共同支撐。更大膽一點(diǎn)，上海的行政、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療中心職能也可以創(chuàng)造條件轉(zhuǎn)移到次中心。

上海產(chǎn)業(yè)還應(yīng)與上海都市圈中的市域外城市形成一體化的產(chǎn)業(yè)分工。昆山、太倉(cāng)、嘉善、花橋、蘇州工業(yè)園區(qū)等城鎮(zhèn)（園區(qū)）可以發(fā)揮自身扎實(shí)的制造業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)特色，搭建完善的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)基地，蘇州和嘉興則立足于產(chǎn)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)化的中試基地功能。整個(gè)長(zhǎng)三角都市圈通力合作，形成現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)一體化的產(chǎn)業(yè)分工網(wǎng)絡(luò)，有助于推動(dòng)上海都市圈的功能多中心建設(shè)和整體績(jī)效發(fā)展。

次中心城市還應(yīng)考慮做到多功能融合和職住均衡。只有真正具有宜居、宜業(yè)的吸引力，才能使次中心城市獨(dú)立于中心城區(qū)發(fā)展起來(lái)。為此要引導(dǎo)中心城區(qū)品牌中小學(xué)校、三甲醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等優(yōu)質(zhì)社會(huì)事業(yè)資源向次中心城市分散配置。