改革開放前，中國實行計劃經(jīng)濟，企業(yè)和個人出口產(chǎn)品的渠道很少。當(dāng)時，如果你織了一些兒童襪子，想賣到外國，就得找國家指定的專業(yè)出口公司，請它代賣。這些為數(shù)很少的進出口公司不僅熟悉業(yè)務(wù)，事實上還擔(dān)當(dāng)著出口管制的行政職能，不宜出口的東西，比如文物，它就不讓你賣。

改革開放后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的企業(yè)和個人參與到出口業(yè)務(wù)中來，這些企業(yè)和個人通曉海外行情，但絕大多數(shù)沒有出口管制的經(jīng)驗和授權(quán)。這樣一來，陳舊的出口管制安排與一日千里的對外貿(mào)易之間就出現(xiàn)了一個灰色地帶。

比如一些具有軍民兩用特質(zhì)的商品，賣還是不賣呢？什么是軍民兩用的特質(zhì)呢？比如鋁粉，既可以調(diào)制涂料用來刷暖氣片，也可以用來做導(dǎo)彈推進劑；前者屬于民用，后者屬于軍用。對于這類商品的出口，管不管，怎么管？

現(xiàn)在的流行做法是：（1）考察商品的最終用戶——不是來求購的客戶，而是最終使用商品的客戶；（2）考察商品的最終用途——賣錢不是最終用途，物質(zhì)性地把商品用掉才是最終用途，比如把鋁粉刷到暖氣片上。對于軍事價值低的兩用產(chǎn)品，最終用戶、最終用途的核實要求低一些；軍事價值高的，最終用戶、最終用途的核實要求就高一些；如果軍事價值非常高，尤其是整體性的設(shè)備，則實行嚴(yán)格管控。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國也開始建立新的出口管控體系。2002年8月22日，國務(wù)院頒布《中華人民共和國導(dǎo)彈及相關(guān)物項和技術(shù)出口管制條例》，以及相應(yīng)的《導(dǎo)彈及相關(guān)物項和技術(shù)出口管制清單》。由于當(dāng)時缺乏經(jīng)驗，這個條例及其清單的制定大幅度地參考了國際上的“導(dǎo)彈技術(shù)控制機制”（MTCR）。

“導(dǎo)彈技術(shù)控制機制”是美國主導(dǎo)的導(dǎo)彈技術(shù)出口國際機制。這個機制不是國際條約，不屬于國際法，而是由伙伴國共享的出口管制文件，伙伴國自愿遵守該機制的準(zhǔn)則——各伙伴國在各自國內(nèi)頒布以該文件為參照的出口管制法規(guī)，伙伴國之間對文件內(nèi)容的修訂和實施進行協(xié)調(diào)。

“導(dǎo)彈技術(shù)控制機制”將管制物項分為兩類：第一類是射程在300公里、載荷在500千克以上的導(dǎo)彈以及類似的整機；第二類是可以可用作導(dǎo)彈的兩用技術(shù)。第一類物項要最大限度地限制出口；第二類物項則按照最終用戶與最終用途的核實批準(zhǔn)是否出口。 

本世紀(jì)初，中國也幾次申請參加“導(dǎo)彈技術(shù)控制機制”，但都被美國攔了下來。為什么呢？成為MTCR伙伴國，既要承擔(dān)該機制約定的義務(wù)，也享有一些伙伴的權(quán)利。中國既已頒布《導(dǎo)彈出口管制條例》，實際上已經(jīng)在承擔(dān)相關(guān)義務(wù)，加入“導(dǎo)彈技術(shù)控制機制”不會讓它承擔(dān)更多義務(wù)，卻會給它一些權(quán)利，比如參加MTCR伙伴國會議，參與修改出口管制清單，質(zhì)疑其他伙伴國的不合規(guī)行為等等。對于這最后一點，美國十分擔(dān)心，因為它與日本和以色列有反導(dǎo)彈攔截器的技術(shù)合作，與英國有導(dǎo)彈技術(shù)合作，都不怎么“合規(guī)”。

“不擴散”圈子里有個說法，說是MTCR伙伴國之間可以交流導(dǎo)彈技術(shù)。印度加入該機制的時候，一些印度媒體還曾因此快樂了一陣子。其實用左腳丫子想想也應(yīng)該知道這個說法不實——如果MTCR伙伴國之間可以交流導(dǎo)彈技術(shù)，那么這個機制就不是防擴散工具，而是擴散工具了。但這個“傳聞”也不完全是空穴來風(fēng)。按照美國法律，如果企業(yè)對外轉(zhuǎn)讓超過MTCR指標(biāo)的導(dǎo)彈技術(shù)，就會受到處罰；但如果接收方是MTCR伙伴國，美國總統(tǒng)可以豁免相關(guān)企業(yè)不受處罰。前面提到的美國與日本、以色列、英國的導(dǎo)彈技術(shù)合作，就是美國政府豁免了的、并在事實上主導(dǎo)的擴散行為。

這不是說“導(dǎo)彈技術(shù)控制機制”允許擴散，而是說美國撇開這個機制給自己留下了例外。它當(dāng)然不會歡迎別的國家來批評這個例外，因此，把中國攔在機制之外，也就是可以理解的了。

但時移勢易，近年來，美國對MTCR機制以及是否要拉中國“入伙”的問題上，態(tài)度都有所轉(zhuǎn)變。而轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于無人機。在本世紀(jì)初，無人機擴散還不是一個重要問題，起碼還沒引起足夠的關(guān)注，不成想十來年后，各類無人機已經(jīng)成了國際軍火市場的“香餑餑”，每年創(chuàng)造出豐厚的利潤。

“導(dǎo)彈技術(shù)控制機制” 將無人機算作與巡航導(dǎo)彈相似的一類管制物項，這樣一來，美國在出口大型武裝無人機方面就備受約束，無法參與在該領(lǐng)域的市場競爭。對于這種“自我約束”，特朗普 十分不滿，上臺以來便著手推動兩項工作：一是制定新的無人機轉(zhuǎn)讓政策，推翻奧巴馬政府嚴(yán)格管控?zé)o人機出口的做法，允許美國公司通過商業(yè)渠道直接出口武裝無人機；二是推動修改MTCR機制，希望將時速低于650千米的無人機從嚴(yán)格限制出口的一類物項拿到限制較寬松的二類物項中。 

修改MTCR出口管控清單，需要得到伙伴國的支持。為此，特朗普政府做了不少工作，一些政府高官和智庫不斷拋出“MTCR機制已過時”、“應(yīng)區(qū)分無人機和巡航導(dǎo)彈”、“與中國平等競爭（無人機市場）”等觀點，可惜未能如愿。由于得不到伙伴國的支持，特朗普政府再次選擇單邊行動，援引MTCR機制賦予成員的“酌情處置權(quán)”，于今年7月24日宣布，美國將原屬一類物項的時速低于800千米的無人機視為二類物項。這樣一來，美國出口MQ-4C、MQ-9等大型無人機就不再受到原有出口管制政策的限制。

對于特朗普政府放寬無人機出口的決定，美國國內(nèi)不乏反對的聲音，尤其是國會一些民主黨議員，他們堅決反對向中東國家出口此類武器。隨著民主黨拜登政府上臺，美國國內(nèi)可能會再次就無人機出口管制問題進行討論。具體到中國無人機出口問題上，拜登和特朗普的“目標(biāo)”不會有很大差別，即要求中國和美國“平等”，但手法可能會截然不同：特朗普是自我松綁求“平等”，拜登則更傾向于要求中國限制無人機的轉(zhuǎn)讓，為了增加說服力，甚至?xí)淖儜B(tài)度，主動要求中國參加“導(dǎo)彈技術(shù)控制機制”——總之，能占便宜就占便宜，占不到便宜也不能吃虧。

 -----

本文原題“拜登政府的軍控政策傾向（5）——《導(dǎo)彈技術(shù)控制機制》”，首發(fā)于作者的微信公共號“有李說理科技視野”。李彬系清華大學(xué)國際關(guān)系系教授。“澎湃”經(jīng)授權(quán)編發(fā)。